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Deutschlands Rolle in der internationalen Gebergemeinschaft

Das BMZ kann seine Gestaltungsmöglichkeiten für einen höheren Stellenwert der Entwicklungspolitik auf der internationalen Bühne nutzen.

FAO-Treffen in Rom – Federica Mogherini, António Guterres und weitere Politiker*innen sitzen auf einem Podium. Im Hintergrund sind Flaggen vieler verschiedener Länder zu sehen. Rechts oben ist das Kompass 2021 Logo.
Federica Mogherini während ihrer Amtszeit als Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik bei einem Besuch der FAO in Rom, März 2018. © European External Action Service - EEAS

Dieser Artikel ist Teil des Berichts Kompass 2021, der von der Welthungerhilfe und terre des hommes herausgegeben wird.

Die deutsche Bundesregierung stellt das zweitgrößte ODA-Budget weltweit, verfügt als Mitglied bei den Vereinten Nationen – sowie bei der OECD und dem Internationaler Währungsfond (IMF) – über direkte Einflussmöglichkeiten und pflegt darüber hinaus vielfältige Kooperationen. Außerdem ist sie bei der Weltbank direkt sowie bei den regionalen Entwicklungsbanken, wie zum Beispiel der Asian und African Development Bank, vertreten. Dazu kommt die aktive Rolle bei G7 und G20. Das BMZ kann diese Gestaltungsmöglichkeiten für einen höheren Stellenwert der Entwicklungspolitik auf der internationalen Bühne nutzen.

Das vergangene Jahr war durch eine deutliche Schwächung des Multilateralismus geprägt, Trumps Präsidentschaft und die Pandemie fielen hier als prägende Anlässe auf. Unter dem G7-Vorsitz der USA fand 2020 kein G7-Gipfeltreffen statt, die UN-Klimakonferenz (Conference of the Parties, COP) wurde aufgrund der Pandemie abgesagt.

Neue Schwerpunkte in der EU-Entwicklungspolitik?

Der Abschluss der Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) der Europäischen Union für den Zeitraum 2021–2027 fiel in die deutsche Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte von 2020. Insgesamt stieg der MFR um fast 70 Prozent von 1.074 Milliarden auf 1.824 Milliarden,26 um einen Aufbauplan (Next Generation Europe, NGEU) für die Zeit nach der COVID-19-Krise zu finanzieren. Trotzdem ist weniger Geld für das Instrument „NDICI/ Europa in der Welt“, d.h., für die nächsten sieben Jahre für Entwicklungszusammenarbeit, geplant, als 2014–2020 für ODA verausgabt wurde. Bei den Verhandlungen wurden für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe 15,5 Milliarden Euro zuvor veranschlagter Mittel wieder gestrichen.27 Auch im NGEU wurden zuvor veranschlagte fünf Milliarden Euro für Entwicklungszusammenarbeit wieder gestrichen.

Mit dem neuen MFR gehen Umstrukturierungen einher. Alle bisherigen Instrumente der Zusammenarbeit der Europäischen Union mit Drittländern werden in einem einzigen zusammengeführt, mit dem Titel „NDICI/Europa in der Welt“. Der Zusatz „Europa in der Welt“ steht für den Anspruch, ein führender globaler Akteur zu sein.28 Erst im Jahr 2022 wird sich zeigen, ob die geplanten 93 Prozent der Gelder für Entwicklungszusammenarbeit im Sinne der ODAKriterien verwendet wurden.29 Da bereits die Budgetlinie der neuen Periode niedriger ist als die der vorherigen Budgets für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe, ist in den kommenden Jahren sukzessive mit weniger ODA der EU zu rechnen.

Armutsbekämpfung als oberstes Ziel der EU-Entwicklungspolitik, wie es im Lissaboner Vertrag – dem EUGrundlagenvertrag – steht (Artikel 208), ist kein expliziter Schwerpunkt mehr in der Arbeit der Europäischen Kommission. In ihren Arbeitsprogrammen von 202030 und 202131 nutzt die Kommission zwar den Begriff „Partnerschaften“ für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern; „Entwicklungszusammenarbeit“, „Armutsbekämpfung“ oder „Ernährungssicherung“ lässt sich hingegen nicht finden. Auch das Directorate General Development Cooperation (DEVCO) wurde in „INTPA“ (International Partnerships) umbenannt. Dazu verschwanden die Referate für „Ernährung“, „SDGs“ und „Politikkohärenz“ aus dem Organigramm.32, 33

Außerdem gewinnen „Blending“- Instrumente an Bedeutung, bei denen mit öffentlichen Mitteln privates Kapital mobilisiert wird. Da dieses jedoch an Gewinnerwartung geknüpft ist, fließt das Geld eher in vergleichsweise entwickelte Länder, nicht in die ärmsten Länder. Diese Mittel werden dort aber dringend gebraucht, um öffentliche Dienstleistungen wie Gesundheitsversorgung, Grundbildung und soziale Grundsicherung zu finanzieren; sie sind für die Armutsbekämpfung zentral.34

Während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft sollte ein Gipfeltreffen zwischen der Europäischen Union und der Afrikanischen Union stattfinden. Aufgrund der noch andauernden Post- Cotonou-Verhandlungen, die mit zweijähriger Verspätung erst im Dezember 2020 abgeschlossen wurden, und der Pandemie wurde dieses jedoch verschoben. Trotz Pandemie organisierte der entwicklungspolitische Dachverband Verband Entwicklungspolitik und humanitäre Hilfe (VENRO) im Oktober 2020 ein „Africa Digital Forum“. Ranghohe EU-Vertreter*innen wie Jutta Urpilainen, Kommissarin für internationale Partnerschaften, diskutierten mit Repräsentant*innen der afrikanischen Zivilgesellschaft, darunter Abu Brima, Direktor des Networks Movement for Justice and Development in Sierra Leone, einer Partnerorganisation der Welthungerhilfe. VENRO fordert eine „faire Partnerschaft zwischen Afrika und Europa“35. Für das verschobenen Gipfeltreffen sollte ein konkreter Fahrplan für die Vorbereitung aufgestellt werden, der mehr Raum für Konsultationen mit der Zivilgesellschaft bietet.

Initiativen der G7 und G20

Zivilgesellschaftliche Organisationen finden in den europäisch-afrikanischen Beziehungen wenig Gehör, ebenso wie bei der Frage, wie es um die auf dem G7-Gipfeltreffen in Elmau 2015 getroffene Verpflichtung steht, bis 2025 500 Millionen Menschen aus dem Hunger zu befreien, die auch im Koalitionsvertrag festgehalten wurde.36 Der Gruppe von Industriestaaten fehlt es weiterhin an einer geeigneten und konsequent verfolgten Methode für Erfolgskontrolle; es wurde zwar eine Reihe von Indikatoren definiert, aber nachgehalten werden nur einzelne, zuletzt durch die französische G7-Präsidentschaft im Jahr 2019 mit den Daten von 2017.37 Basierend auf diesen einzelnen Indikatoren macht der Bericht zwar einige Aussagen zur G7-Finanzierung für Landwirtschaft und Ernährungssicherung. Ein Rückschluss auf die Zahl der Hungernden ist jedoch mit den bisher nachgehaltenen Indikatoren nicht abbildbar gewesen.

Für die Konkretisierung des Elmau-Ziels bieten die Sektorstudien zur Hungerbekämpfung von FAO und ZEF sowie die CERES2030-Initiative38 eine gute Referenz. Basierend auf der Evidenz der vergangenen zwanzig Jahre identifizierten die Autor*innen zehn Interventionen, die im Zusammenspiel wirksam eine Verbesserung der Ernährungssicherung herbeiführen könnten. Um das Elmau-Ziel zu erreichen, müsste sich der Beitrag aller G7-Staaten um elf bis 14 Milliarden US-Dollar pro Jahr erhöhen. Deutschland als größter internationale Geber im Bereich Landwirtschaft und ländliche Entwicklung muss sich dafür einsetzen, dass andere G7-Länder nachziehen und gemeinsam das notwendige Ausgabenniveau erreichen. Dazu wäre auch ein neues Rechenschaftskonzept notwendig, das den Zusammenhang zwischen den Ausgaben und der Ernährungssicherungslage in der Welt abbilden kann. Die deutsche G7-Präsidentschaft 2022 bietet die Gelegenheit, eine ehrliche und evidenzbasierte Bilanz zu ziehen und einen neuen Impuls für die Hungerbekämpfung zu geben.

Auch in der Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer G20 ist im Krisenjahr 2020 wenig passiert, etwa um die Folgen der COVID-19-Pandemie für den globalen Süden abzumildern. Ein Schuldenerlass für hoch verschuldete und durch die Krise gebeutelte Entwicklungsländer wurde viel diskutiert – letztendlich sind die Vereinbarungen aber nicht über ein Moratorium hinausgekommen. Dabei war der monetäre und finanzpolitische Spielraum der meisten Entwicklungsländer schon vor der COVID-19-Krise durch eine enorme Schuldenlast eingeengt gewesen, zwölf der ärmsten Länder haben inzwischen einen hoch riskanten Schuldenstand erreicht, davon neun in Subsahara-Afrika.39

Daran wird auch der Compact with Africa (CwA) nichts ändern, der von der Bundesregierung angestoßen und in die G20 eingebettet wurde. Zum einen sind von den zwölf CwA-Staaten fünf relativ entwickelt; zum anderen ist nicht klar, wie in den anderen sieben Ländern, die der Kategorie der ärmsten Länder zugerechnet werden können, Investitionen gestaltet werden können, die auch zur Armutsminderung beitragen. Spätestens seit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 wird auch innerhalb von Entwicklungsbanken eine Debatte um das vorherrschende Entwicklungsmodell geführt. Für Kritiker* innen reicht es nicht aus, die makroökonomischen Rahmenbedingungen mit sogenannten „Strukturanpassungsmaßnahmen“ zu verbessern, um ausländische Investitionen anzulocken – das kann sogar die Ungleichheit verschärfen.40 Drei Fallstudien in Äthiopien, Senegal und Ghana haben konkrete Mängel des „Compact“ aufgezeigt.41

Ernährungssicherung und Landwirtschaft in ländlichen Gebieten mit dem BMEL-Treuhandfonds

Ein eher positives Beispiel für das internationale Engagement Deutschlands zur Hungerbekämpfung ist seit 2002 die Finanzierung des Bilateralen Treuhandfonds (BTF) der FAO durch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL).42 Schwerpunkt des Fonds sind die Ernährungssicherung und Landwirtschaft in ländlichen Gebieten auf Basis des Menschenrechts auf Nahrung sowie zur Umsetzung der UN-Landleitlinien.

Die Unterstützung des BMEL in Sierra Leone hat gezeigt, welche Erfolge aus solchen Finanzierungen entstehen können: Regierungsvertreter* innen und Organisationen der Zivilgesellschaft arbeiten dort nun eng zusammen, um unterschiedliche Interessensgruppen und insbesondere Vertreter*innen von ländlichen Gemeinden in Landreformprozesse einzubeziehen und sicherzustellen, dass deren Anliegen im Gesetzgebungsprozess Berücksichtigung finden. Das BMEL sieht allerdings nur Anschubfinanzierungen für die BTFProjekte vor, keine langfristigen Finanzierungen. Da Reformprozesse dieser Art aber viele Jahre dauern, darf das Engagement nicht mitten im Gesetzgebungsprozess abbrechen, um bisherige Erfolge nicht zu gefährden. Hier muss sich die Bundesregierung – ggf. über Foren wie die Global Donor Working Group on Land – für Geberkoordinierung oder eine andere Art der Finanzierung einsetzen.

Das BMEL hat im vergangenen Jahr ein neues Afrikakonzept entwickelt mit einem Beteiligungsprozess, in den sich auch Akteure aus Zivilgesellschaft und Wissenschaft einbringen konnten. Unter dem Titel „Ernährung sichern – Wachstum fördern“43 versucht das Ministerium, das Spannungsfeld von Hungerbekämpfung und Förderung der deutschen Agrar- und Ernährungswirtschaft unter einen Hut zu bringen.

Unter dem neuen US-Präsidenten Joe Biden zählen nun wieder Kooperationen und Fortschritt im multilateralen System zur Priorität. Der G7-Gipfel findet unter britischer Präsidentschaft dieses Jahr im Juni statt, der G20-Gipfel mit Industrie- und Schwellenländern im Oktober in Rom unter italienischer Präsidentschaft. Gemeinsam richten Großbritannien und Italien im November die verschobene COP 26 aus. Hier ergeben sich neue Potenziale für eine Entwicklungszusammenarbeit auf oberster Ebene, die auch auf Umsetzung hoffen lässt.

In den G7-Prioritäten werden unter dem Titel „Championing our shared values“ unter anderem Engagement der Staatengruppe zu Ernährungssicherheit und Entwicklungsfinanzierung angekündigt.44 Die G20-Präsidentschaft ist zwar in den Prioritäten nicht so eindeutig, aber hat ein Treffen auf Minister* innenebene zu Entwicklungsthemen im Juni in Italien geplant.45 Der Wechsel von politischen Entscheidungsträgern infolge der Bundestagswahlen in Deutschland wird durchgehend von einem Sherpastab (das heißt, ein Team aus Mitarbeiter* innen, die intensiv mit den Staats- und Regierungschefs zusammenarbeiten) überbrückt, der bereits jetzt die deutsche Präsidentschaft 2022 vorbereitet.

Die beharrliche Umsetzung entwicklungspolitischer Initiativen mit starken Partnerregierungen ist trotz ausreichender Foren und Anlässen ausbaufähig. Internationales Engagement muss auch in der zukünftigen Ministeriumsspitze weit oben auf der Prioritätenliste stehen, um die Potenziale des BMZ für multilaterale Prozesse noch stärker zu nutzen und diese mit mehr Verbindlichkeit zu gestalten. Noch dieses Jahr wird es erforderlich sein, dass BMZ und BMEL ihre Stärken bündeln, um Deutschland mit einer überzeugenden Stimme beim UN-Gipfeltreffen zu Ernährungssystemen (UN FSS) für Ernährungssicherung und das Menschenrecht auf Nahrung zu vertreten. Die kommende Bundesregierung sollte auf den Ergebnissen des Gipfels aufbauen und sich für deren konkrete Umsetzung engagieren. Sie sollte sich für einen klaren Followup- Prozess einsetzen, der beispielsweise Gipfeltreffen bis 2030 im dreijährigen Rhythmus vorsieht.

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Fußnoten

26. Europäische Kommission (2020): Verhandlungsprozess über den langfristigen EUHaushalt 2021-2027 und Next Generation EU

27. Welternährung- das Fachjournal der Welthungerhilfe; Hücking, Lisa (2020): EU-Haushalt: eine Rechnung mit vielen Unbekannten

28. Europäische Kommission (2021): Europäische Kommission begrüßt Billigung des neuen Instruments „NDICI/Europa in der Welt“ zur Unterstützung des auswärtigen Handelns der EU

29. VENRO; Mogge, Mathias (2021): Bilanz der deutschen EU-Ratspräsidentschaft: Der Globale Süden kam zu kurz

30. Europäische Kommission (2020): Communication from the commission to the european parliament, the council, the european economic and social committee and the committee of the regions

31. Europäische Kommission (2021): Commission Work Programme 2020. A Union that strives for more

32. Directorate-General for International Partnerships (DG International Partnerships or DG INTPA) (2021): Organisation Chart

33. Europäische Kommission (2019): Organisation Chart

34. Deutsche Welthungerhilfe e.V. (2020): Policy Brief zur deutschen EU-Ratspräsidentschaft - Landwirtschaft und Ernährungssicherung müssen stärker auf der Agenda verankert werden

35. VENRO (2020): Für eine faire Partnerschaft zwischen Afrika und Europa. Zivilgesellschaftliche Forderungen zur deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2020

36. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD 19. Legislaturperiode (2018): Ein neuer Aufbruch für Europa Eine neue Dynamik für Deutschland Ein neuer Zusammenhalt für unser Land

37. Gruppe der Sieben (G7) (2019): BIARRITZ PROGRESS REPORT G7 Development and Development-Related Commitments.

38. Von Braun, Joachim; Chichaibelu, Bezawit Beyene; Torero Cullen, Maximo; Laborde, David; Smaller, Carin (2020): Ending Hunger by 2030 – Policy actions and costs

39. FAO (2020): Food Outlook. Biannual report on global food markets

40. Lopes, Carlos (2012): Economic Growth and Inequality: The New Post-Washington Consensus

41. Kappel, Robert; Reisen, Helmut (2019): G20 Compact with Africa: The Audacity of Hope

42. BMEL (2019): Projekte zur Ernährungssicherung - der Bilaterale Treuhandfonds mit der FAO

43. BMEL (2020): Ernährung sichern – Wachstum fördern. Das Engagement des BMEL für eine moderne, nachhaltige Land-, Ernährungs- und Forstwirtschaft in Afrika

44. Gruppe der Sieben (G7); Vereinigtes Königreich (2021): Policy Priorities. 

45. Gruppe der Zwanzig (G20); Italien (2021): Ministerial Meetings.

Autor*innen dieses Artikels

Lisa Hücking

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Letzte Aktualisierung 18.05.2021

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