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Entwicklungs­politische Initiativen der Bundesregierung

Das Engagement gegen Hunger und Armut muss die Kernaufgabe der Entwicklungspolitik in der neuen Legislaturperiode werden.

Ausbildungsprogramm "Skill up!" in Uganda. Eine Frau Sie trägt einen blauen Overall und hält Werkzeuge in der Hand. Rechts ist das "Kompass 2021" Logo.
Kasambu macht im Rahmen des Welthungerhilfe Programms "Skill up!" eine Ausbildung als Mechanikerin in Fort Portal, Uganda. © Lass/Welthungerhilfe

Dieser Artikel ist Teil des Berichts Kompass 2021, der von der Welthungerhilfe und terre des hommes herausgegeben wird.

Investitionen in Hungerbekämpfung

In den vergangenen zwei Amtsperioden griff das BMZ oft zu Sonderinitiativen als Mittel für die thematische Schwerpunktsetzung. Die 2014 geschaffene Sonderinitiative „EINEWELT Ohne Hunger“ (SEWOH) setzte Ernährungssicherung auf die entwicklungs­politische Agenda. Inzwischen hat diese eine Finanzierung von 525 Millionen Euro jährlich, was rund 4,2 Prozent des Etats des Ministeriums ausmacht – wobei auch viele Vorhaben außerhalb der SEWOH direkt und indirekt zur Ernährungssicherung beitragen. Laut BMZ-Daten wurden 2020 insgesamt ungefähr 2,4 Milliarden, also rund 19 Prozent des jährlichen Etats, für Hungerbekämpfung ausgegeben. Im internationalen Vergleich nimmt Deutschland damit eine Vorreiterrolle ein und ist nach den USA der größte Geber für Ernährungssicherung.

Die SEWOH-Programme sollen die Ernährungssituation verbessern, ländliche Entwicklung fördern, Einkommen steigern, Landrechte sichern und Bodengesundheit verbessern. Der mit Abstand größte Teil der Mittel fließt in das Globalvorhaben „Grüne Innovationszentren“. Die letzten verfügbaren Daten beziehen sich auf das Jahr 2019, bis zu dem das Vorhaben 42 Prozent des Finanzvolumens der Initiative ausmachte.17 Es richtet sich an Familien mit kleinbäuerlichen Betrieben sowie an Beschäftigte in Kleinst-, Klein- und mittelständischen Unternehmen der vor- und nachgelagerten Bereiche und zielt auf eine Erhöhung von Produktivität, Einkommen und Beschäftigung sowie auf eine Eingliederung der Zielgruppen in Wertschöpfungsketten ab.

Andere Globalvorhaben richten sich besonders an sozial benachteiligte Gruppen (GV Bodenschutz, GV Landpolitik) oder explizit an besonders von Ernährungsunsicherheit Betroffene (GV Ernährungssicherung und Resilienzstärkung). Diese Globalvorhaben sind im Verhältnis jedoch mit wesentlich kleineren Budgets ausgestattet.

Die Verbesserung der Ernährungssituation sollte sich mit höherer Priorität in allen zukünftigen Programmen zu Hungerbekämpfung wiederfinden.

Nach sieben Jahren Laufzeit ist es Zeit für eine umfassende Evaluierung der Initiative. Zwar liegen verschiedene Teilevaluierungen vor, die jedoch keine Gesamtbewertung der Initiative zulassen. Es gab diverse begleitende Forschung zu einzelnen Aspekten oder Projekten der SEWOH18, jedoch wurden auch diese nicht konsolidiert. Dabei wäre eine systematische und umfassende Auswertung der Lernerfahrungen wichtig für die Ausarbeitung und Umsetzung der neuen Kernthemenstrategie „Eine Welt ohne Hunger“. Zudem sollte ein guter Wissensaustausch zwischen den einzelnen Vorhaben innerhalb der SEWOH, länderübergreifend und zwischen den umsetzenden Organisationen stattfinden.

Ernährungssicherung bleibt als Themenfeld in der neuen Strategie des Ministeriums („BMZ 2030“) bestehen. Bisher ist unklar, ob die Sonderinitiative als Finanzierungsinstrument fortgeführt wird. Grundsätzlich lässt eine erste Version der neuen Kernthemenstrategie „Eine Welt ohne Hunger“ (EWOH) eine umfängliche Weiterführung der Initiative erkennen, wobei angesichts der Vielzahl von Ansätzen noch keine klare Vorgehensweise zu erkennen ist.

Jedoch gibt es noch einige weitere blinde Flecken. Diese umfassen z.B. eine unklare Auslegung des Begriffs „vulnerable Gruppen“ wie auch einen fehlenden Fokus auf genau diese Menschen, etwa bezüglich ihres Zugangs zu digitalen Entwicklungen. Initiativen, die auf eine Verankerung von Verpflichtungen zu Ernährungssicherung in lokalen Politiken abzielen, sollten fortgeführt werden. Hierfür ist die Förderung von lokalen zivilgesellschaftlichen Organisationen, Interessensvertretungen von Kleinbäuer*innen sowie Kleinproduzent*innen sowie sozialen Bewegungen zentral. Grundsätzlich muss das Engagement des BMZ evidenzbasiert sein und neue Forschungserkenntnisse berücksichtigen.

Porträt Mathias Mogge, Generalsekretär der Welthungerhilfe.

Seit fünf Jahren steigt die Zahl der Menschen, die jeden Tag Hunger leiden. Dieser katastrophale Trend muss endlich umgekehrt werden. Das Engagement gegen Hunger und Armut muss die Kernaufgabe der Entwicklungspolitik in der neuen Legislaturperiode werden.

Mathias Mogge Generalsekretär der Welthungerhilfe

Fluchtursachen im Brennpunkt

Ebenfalls 2014 wurden auch die Sonderinitiativen „Fluchtursachen bekämpfen – Flüchtlinge reintegrieren“ sowie „Stabilisierung und Entwicklung in Nordafrika und Nahost“ geschaffen. Mit einem breiten Ansatz von der Versorgung mit Energie und Wasser in den Flüchtlingslagern, Bildung und Ausbildung, Beschäftigungsmöglichkeiten bis hin zur Friedensförderung leisten beide Sonderinitiativen einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung und Verbesserung der Lebenssituation von Migrant*innen und Menschen auf der Flucht sowie in den Aufnahmeregionen.

Seit 2016 wurde der Entwicklungszusammenarbeit ungewohnt viel öffentliche Aufmerksamkeit zuteil in der Annahme, sie könne verhindern, dass sich Flüchtende und Migrant*innen auf den Weg nach Europa machen.19 Möglicherweise entstand sogar der Eindruck, man könne mit erhöhter Entwicklungsfinanzierung die Fluchtursachen kurzfristig verringern oder beseitigen. Dabei zeigt die Evaluierung der Komponente „Beschäftigungsoffensive Nahost“, wie herausfordernd der Anspruch auf eine Verbindung zwischen kurz- und langfristigen Wirkungen ist.20

Die Entwicklungszusammenarbeit hat nicht die Verhinderung von Migration zum Ziel. Sie soll zur Verbesserung der Lebensumstände der Menschen und der Zukunftsperspektiven von Kindern und Jugendlichen beitragen. Diese Zielsetzungen erfordern allerdings einen langen Atem, insbesondere wenn politische Lösungen für Gewaltkonflikte nicht in Sicht sind.

Afrikapolitik

Auch die Afrikapolitik hat in der vergangenen Legislaturperiode viel mehr politische Aufmerksamkeit sowie Präsenz in den Medien bekommen als jemals zuvor.21, 22 Die öffentlichen Auftritte der Bundeskanzlerin vor dem G20-Gipfeltreffen in Hamburg 2017 sowie die Ausrichtung regelmäßiger Gipfeltreffen mit der Beteiligung afrikanischer Staatschefs waren ein klares Zeichen für die Bedeutung, welche das Bundeskanzleramt dem Thema beimisst.

Zwischen 2017 und 2019 entstand ein ganzes Bündel an afrikapolitischen Initiativen, das allerdings noch kein in sich schlüssiges Konzept darstellt. Erkennbar ist ein Fokus auf die wirtschaftliche Entwicklung sowie auf die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft, jedoch vertreten verschiedene Ressorts unterschiedliche Interessen und Ansätze.

Aus dem BMZ stammt der 2017 veröffentlichte Marschallplan mit Afrika – eine breit angelegte Vision, die auf nachhaltige Entwicklung des afrikanischen Kontinentes im Sinne der Agenda 2030 abzielt. Ebenfalls 2017 wurde vom Finanzministerium der Compact with Africa (CwA) veröffentlicht, welcher zentral auf Strukturanpassung und für ausländische Investitionen förderliche makroökonomische Rahmenbedingungen setzt. 2019 wurde das Instrumentarium der deutschen Afrikapolitik um den Entwicklungsinvestitionsfonds ergänzt, welcher eine Finanzierung für deutsche Unternehmen in Afrika (AfricaConnect) sowie afrikanische Unternehmen (AfricaGrow) ermöglicht. Ebenfalls 2019 lancierte das BMZ die Sonderinitiative „Arbeit und Beschäftigung“.

Inzwischen ist das Mosaik an Initiativen unübersichtlich geworden. Zwar hat 2018 der „Ressortkreis Afrika“ der Bundesregierung die Aufgabe aufgenommen, eine Koordination der verschiedenen Vorhaben zu gewährleisten, ein roter Faden fehlt jedoch weiterhin. Letzterer ist auch in den 2019 überarbeiteten afrikapolitischen Leitlinien der Bundesregierung nicht zu erkennen. Es bedarf einer Neuausrichtung mit einer klaren Strategie, die nicht von Paternalismus und den eigenen innen-, sicherheits- und wirtschaftspolitischen Interessen geprägt ist, sondern sich orientiert an den UN-Nachhaltigkeitszielen, den Menschenrechten und demokratisch legitimierten originären Entwicklungspfaden der einzelnen afrikanischen Länder bzw. an den von der AU vorgesehenen Entwicklungspfaden.

Umstrittenes Lieferkettengesetz

Viel Aufmerksamkeit im öffentlichen Raum erlangte auch die Debatte über das im Koalitionsvertrag vorgesehene Lieferkettengesetz. Diese wurde von zivilgesellschaftlichen Organisationen, Teilen der Wirtschaft, dem BMZ sowie dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales eingefordert, aber von einigen Wirtschaftsverbänden sowie dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie gebremst. Grund für dieses Gesetz sind Verletzungen der Menschenrechte und Umweltzerstörung in den Lieferketten deutscher Unternehmen, wie zum Beispiel ausbeuterische Kinderarbeit bei der Gewinnung von Rohstoffen, Diskriminierung sowie Gewalt gegen Frauen am Arbeitsplatz, Ernährungsunsicherheit der Arbeiter*innen, Verseuchung von Böden und Wasser durch den unsachgemäßen Einsatz von Pestiziden oder die Verletzung von Landrechten ländlicher Gemeinden und indigener Völker. Laut dem Monitoring-Bericht der Bundesregierung zum Stand des „Nationalen Aktionsplans Wirtschaft und Menschenrechte“ hielten sich 2020 nur 13 bis 17 Prozent der Unternehmen freiwillig an menschenrechtliche Standards.23

Zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses ist das von der Bundesregierung vorgelegte „Gesetz über unternehmerische Sorgfaltspflichten in Lieferketten“ im Gesetzgebungsverfahren in Bundestag und Bundesrat. Der Entwurf ist ein erster Schritt in die richtige Richtung, Unternehmen für den gesamten Produktionsprozess in die Verantwortung zu nehmen. Der Entwurf weist jedoch große Lücken auf. So werden Umweltstandards, das Menschenrecht auf Nahrung und Landrechtsfragen nicht ausreichend adressiert. Eine zivilrechtliche Haftung fehlt, die Opfern den Zugang zu deutschen Gerichten ermöglichen würde. Zudem soll die Sorgfaltspflicht nur für sehr große Unternehmen – mit über 3.000 Mitarbeiter*innen – gelten und auch nur für die erste Stufe der Lieferkette. 

Kinder gehören in die Schule und nicht in Steinbrüche, Textilfabriken und Kobaltminen. Aber fast jedes zehnte Kind muss arbeiten. Wir brauchen ein starkes Lieferketten­gesetz gegen Profit mit Kinderarbeit und für fairen Konsum.

Birte Kötter Vorstandssprecherin terre des hommes

Die Regelungen des Gesetzes treten voraussichtlich in der kommenden Legislaturperiode in Kraft. Sollte es im Rahmen des gegenwärtigen Gesetzgebungsverfahrens nicht zu einer Verbesserung der Regelungen kommen, wird sich eine zukünftige Bundesregierung wiederzeitnah mit dem Thema befassen müssen. Gerade auf dem Weg zu einem verpflichtenden EU-System der Sorgfaltspflicht für Lieferketten sollte sich die kommende Bundesregierung als Förderin ambitionierter Ziele profilieren und sich für eine umfassende Berücksichtigung des Menschenrechts auf Nahrung und der Kinderrechte engagieren.

Neue Strategie – BMZ 2030

Im vergangenen Jahr legte das BMZ ein umfassendes Reformkonzept für seine Arbeit unter dem Titel „BMZ 2030“ vor,24 das in einem einjährigen internen Reflexionsprozess entstanden war. Das gesetzte Ziel der Reform ist eine strategische, wirksamere und effizientere Entwicklungspolitik. Als Signal für einen politischen Gestaltungsanspruch des BMZ ist diese Initiative positiv zu bewerten.

Geplant ist eine Fokussierung auf fünf Kernthemen und auf ausgewählte Partnerländer. Die verringerte Zahl der Partnerländer löste in der Fachöffentlichkeit kontroverse Diskussionen aus.25 So sind mehrere der am wenigsten entwickelten Länder nicht mehr Kooperationsländer der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit. Die Arbeit der zivilgesellschaftlichen Organisationen in diesen Ländern ist zwar nicht direkt von dieser Umstellung betroffen, auf die Frage der Exit-Strategie des BMZ für die vom Rückzug betroffenen Ländern gibt es jedoch keine befriedigenden Antworten.

Die bestehenden Kooperationspartner werden in drei Kategorien der Partnerschaft eingeordnet: „bilaterale Partner“, „globale Partner“ sowie „Nexus- und Friedenspartner“. Die meisten Länder befinden sich in der ersten Kategorie. Als globale Partner werden Schwellenländer wie Brasilien, China oder Indien definiert, mit denen gemeinsam an Lösungen für globale Zukunftsfragen gearbeitet werden soll. Die Schwerpunkte der Zusammenarbeit mit Nexus- und Friedenspartnern liegen auf den Ursachen von Gewalt, Konflikten und Flucht. Wie sich diese neue Schwerpunktsetzung auf die dringend notwendigen Maßnahmen für die Armutsbekämpfung und Ernährungssicherung auswirken wird, ist noch nicht abzusehen.

Festgelegt wurden fünf Kernthemen: Frieden, Hungerbekämpfung, Ausbildung, Klima und Energie sowie Umweltschutz. Derzeit werden die Teilstrategien für jedes Kernthema erarbeitet. Dieser Prozess soll im Sommer 2021 abgeschlossen werden. Darüber hinaus werden auch Initiativthemen benannt, die zur Akzentsetzung „über einen bestimmten Zeitraum“ dienen sollen. Dies gewährt dem BMZ die Möglichkeit, auf aktuelle Themen zu reagieren.

Die langjährige personelle Kontinuität an der Führungsspitze hat es dem BMZ erlaubt, an einem fundierten strategischen Prozess zu arbeiten. Dennoch bleibt die Gefahr bestehen, dass trotz des Kernthemas Hungerbekämpfung oder Aktionspläne, wie etwa zu Kinderrechten, der Fokus nicht auf die ärmsten Länder und Menschen gelegt wird. Das wäre fatal angesichts der Tatsache, dass die COVID-19-Pandemie Fortschritte der vergangenen Jahrzehnte bei der Hungerbekämpfung, Bildung oder Gesundheitsversorgung von Kindern bedroht.

Minister Müller hat zahlreiche gute Initiativen angestoßen, allerdings wurden nicht alle mit der gleichen Konsequenz verfolgt. Das „Textilbündnis“, eines der „Flagships“ seiner Amtszeit, hat zu Verbesserungen in der Textilbranche beigetragen. Wird es nicht durch stärkere Verpflichtungen von Unternehmen durch ein Lieferkettengesetz ergänzt, bleibt es eine freiwillige Initiative. Der Minister hat gemeinsam mit Arbeitsminister Heil ein Sorgfaltspflichtengesetz gefordert und unterstützt, der Kompromiss mit dem Wirtschaftsministerium aber droht das Gesetz nahezu unwirksam zu machen.

Im Rückblick auf die zwei Amtszeiten der großen Koalition lässt sich feststellen: Minister Müller wagte sich mit seinen kritischen politischen Aussagen oft weit vor, die Große Koalition vermochte ihm allerdings nicht immer zu folgen.

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Fußnoten

17. Development Initiatives (2020): Adapting aid to end poverty. Delivering the commitment to leave no one behind in the context of Covid-19

18. Universität Duisberg-Essen; Institut für Entwicklung   und Frieden (INEF) (2021): Wege aus Armut, Vulnerabilität und Ernährungsunsicherheit (2. Phase) (Ave)

19. Schraven, Benjamin (2019): Fluchtursachenbekämpfung: Die Deutsche Debatte

20. Deutsches Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval); Roxin, Helge; Kocks, Alexander; Wedel, Rudel; Herforth, Nico; Wencker, Thomas (2021), Die Wirksamkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit bei Konfliktbedingten Fluchtkrisen. Die Beschäftigungsoffensive Nahost

21. Welternährung- das Fachjournal der Welthungerhilfe; Kappel, Robert (2019): Deutsche Afrika-Politik: Der Nachbarkontinent ist stärker ins Bewusstsein gerückt. 

22. Leininger, Julia (2018): Afrika der vielen Geschwindigkeiten. In: Deutschland und die Welt 2030.

23. Auswärtiges Amt (13.10.2020): Monitoring zum Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte. 

24. BMZ (2020): Reformkonzept „BMZ 2030“

25. Stiftung Wissenschaft und Politik; Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit; Biehler, Nadine; Meier, Amrei (2020): Die geplante Reform der Entwicklungspolitik in der Kritik

Autor*innen dieses Artikels

Barbara Küppers

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Justyna Szambelan

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Letzte Aktualisierung 19.05.2021

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