Die globale Hungerkrise aufhalten – was können die G7-Staaten tun?

Drei Jahre nach dem G8-Gipfel in L’Aquila waren entgegen der Planungen erst 20 bis 30 Prozent ⁴⁹ der angekündigten Gelder tatsächlich ausgezahlt worden, und häufig wurden der neuen Initiative Etatposten als Beiträge zugerechnet, die ohnehin bereits für die Hungerbekämpfung zugesagt waren. Nachhaltige Wirkung haben die Beschlüsse auf globaler Ebene leider nicht gezeigt: Zwar ging die Zahl der Hungernden in den folgenden Jahren zunächst zurück, doch steigt sie seit 2015 wieder kontinuierlich an.

Die Krise von damals – wie auch die politische Reaktion hierauf – hat in aller Deutlichkeit die Schwächen unseres globalen Ernährungssystems aufgezeigt: Es ist weder gerecht noch nachhaltig noch krisenfest. Dass die Verwirklichung des Menschenrechts auf Nahrung bis heute für über 800 Millionen Menschen in weiter Ferne liegt, offenbart, dass trotz eines Bewusstseins sowohl für die Herausforderungen der globalen Ernährungssicherung als auch für die dafür benötigten Lösungen bisher hauptsächlich Symptome behandelt wurden, nicht aber Ursachen.

Seit L’Aquila wurden im Rahmen von G7-Treffen zahlreiche weitere Initiativen auf den Weg gebracht, die mit ambitionierten Versprechen für Ernährungssicherheit einhergehen. An erster Stelle ist hier die „Elmau-Verpflichtung“ von 2015 zu nennen. Damals beschlossen die G7-Staaten auf ihrem Gipfeltreffen, bis zum Jahr 2030 insgesamt 500 Millionen Menschen von Hunger und Mangelernährung zu befreien. ⁵⁰ Diese Verpflichtung sollte der Beitrag der G7 zur Agenda 2030 sein, die von den Vereinten Nationen im selben Jahr verabschiedet wurde. Mit ihren 17 Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs) hat die Agenda zum Ziel, die Welt bis 2030 zu einem besseren Ort zu machen – unter anderem, indem der Hunger komplett abgeschafft wird (SDG 2 – „Zero Hunger“).

Auf dem G7-Treffen im britischen Cornwall im vergangenen Jahr wurde als Antwort auf die zunehmenden humanitären Krisen und Hungersnöte der „Famine Prevention and Humanitarian Crisis Compact“ verabschiedet. Dieser beinhaltet neben Soforthilfe zur Linderung akuter Hungerkrisen in Höhe von 8,5 Milliarden US-Dollar auch ein starkes Plädoyer für die Einhaltung und Stärkung internationaler humanitärer Prinzipien. Auch sieht er vor, der vorausschauenden humanitären Hilfe mehr Gewicht zu geben. Dieser Fokus ist begrüßenswert, denn durch einen antizipativen Ansatz können unnötiges Leid verhindert und Folgekosten von Krisen verringert werden. Doch weist der Pakt einige Leerstellen auf. Unter anderem ist darin nicht geregelt, wie der Zugang humanitärer Hilfskräfte zu Betroffenen gesichert werden soll. Auch fehlen konkrete Angaben zur Finanzierung humanitärer Maßnahmen sowie politische Lösungen, um die Ursachen von Hunger und Mangelernährung zu bekämpfen. Leider findet sich die Fortführung des „Compact“ im G7-Programm dieses Jahres nicht wieder. Damit wird eine wichtige Chance vertan, der Zunahme von humanitären Krisen und Hungersnöten entgegenzuwirken.

Die Elmau-Verpflichtung ist zweifellos der mit Blick auf die Hungerbekämpfung ambitionierteste Beschluss im Rahmen eines G7-Gipfels. Im Anhang des Abschlusskommuniqués von 2015 heißt es: „Wir streben an, einen integrierten, sektorübergreifenden Ansatz zu verfolgen, um ländliche Gebiete bei der Entwicklung ihres Potenzials zu unterstützen, wobei ein besonderer Schwerpunkt auf der armen Landbevölkerung, Kleinbäuerinnen und Kleinbauern und landwirtschaftlichen Familienbetrieben liegt.“ ⁵¹ Dieser Passus klingt durchaus nach einem holistischen Vorgehen. Genau dieses fehlt allerdings in der Umsetzung des Beschlusses – wie auch bereits bei der Umsetzung der Beschlüsse von L’Aquila.

Die aktuelle Bedrohung ohnehin vulnerabler Gruppen durch die starken Nahrungsmittelpreisanstiege unterstreicht eindrücklich, dass ernährungsunsichere Staaten und Regionen ihren Selbstversorgungsgrad im Vergleich zur Krise von 2007/08 nur wenig erhöhen konnten und ihre Nahrungsmittelimporte nur sehr begrenzt diversifiziert haben. Der Grund hierfür liegt natürlich nicht alleine bei den politischen Entscheidungen der G7-Staaten. Dennoch ist deren entwicklungspolitisches Engagement – auch wenn es sich in vielen Fällen an Leitlinien wie denen von L’Aquila und Elmau oder auch den UN-Zielen für nachhaltige Entwicklung orientiert – verbesserungswürdig. Dies ist einer der Gründe dafür, dass wir, wie der Staatssekretär im BMZ, Jochen Flasbarth, es unlängst treffend formulierte, „gerade beim Thema Hunger frustrierenderweise hinterherlaufen.“ ⁵²

Die Elmau-Verpflichtung auf dem Prüfstand

In der Gipfelerklärung von 2015 verpflichten sich die Staaten zum „Aufbau einer neuen globalen Partnerschaft auf der Grundlage […] gegenseitiger Rechenschaftspflicht, effizienter und effektiver Überwachung und Überprüfung sowie eines von vielen Akteuren getragenen Ansatzes bezüglich unserer gemeinsamen Ziele […]“. ⁵³ Die lobenswerten gemeinsamen Überprüfungsmechanismen zur Messung der Erfolge sind allerdings hochkomplex und teilweise schwer nachvollziehbar. Sie beruhen auf verschiedenen Berechnungsmethoden auf nationalstaatlicher Ebene sowie auf Selbsteinschätzungen der Staaten. Die Ergebnisse werden unter anderem von der Food Security Working Group der G7 (G7 FSWG) jährlich in einem „Financial Report on Food Security and Nutrition“ zusammengefasst. In den Berichten werden neben der Zahl der Hungernden (Indikator 1) die Ausgaben der G7-Staaten für Landwirtschaft/Fischerei und Ernährungssicherheit (Indikator 3) sowie weitere G7-Ausgaben mit explizitem Fokus auf der Verbesserung der Ernährungssicherheit (Indikator 2) dargestellt. ⁵⁴

In der folgenden Grafik sind die Daten zum Indikator 3 für die Jahre 2015 bis 2020 aufgelistet (die Berichterstattung erfolgt jeweils rückwirkend für eine Zeitspanne von zwei Jahren). Sie zeigt, dass sich die Beiträge der einzelnen Länder erheblich unterscheiden. Dies gilt auch für den Anteil der Ausgaben gemessen am jeweiligen Bruttonationaleinkommen (BNE). So zahlen Deutschland und das Vereinigte Königreich einen vergleichsweise hohen Prozentsatz ihres BNE, während die USA mit rund der Hälfte der Mittel den höchsten absoluten Anteil beisteuern. Insgesamt wird deutlich, dass die Gesamtbeiträge der G7 (in konstanten Preisen) für Landwirtschaft/Fischerei und Ernährungssicherheit seit 2015 relativ stabil sind.

Eine konkrete Vorgabe für die finanzielle Ausstattung des Elmau-Ziels hat es nie gegeben. Mit der Frage, wie viele Mittel nötig wären, um das Ziel zu erreichen, haben sich unter anderem die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und das Zentrum für Entwicklungsforschung der Universität Bonn (ZEF) 2020 in einer gemeinsamen Studie beschäftigt. Darin kommen sie zu dem Schluss, dass die Ausgaben der G7-Länder für Ernährungssicherung um etwa 14 Milliarden US-Dollar jährlich erhöht werden müssten, um die Elmau-Verpflichtung umzusetzen. ⁵⁵, ⁵⁶ Dabei muss berücksichtigt werden, dass die Studie Beträge der G7-Staaten für Forstwirtschaft und Umweltschutz mit einbezieht und somit einen ganzheitlicheren Blick auf die Hintergründe von Ernährungssicherheit einnimmt. Daher beziffert sie die aktuellen Zahlungen der G7-Staaten für Ernährungssicherung auf rund 17 Milliarden US-Dollar jährlich und damit um 7 Milliarden US-Dollar höher als die Summe, die von der FSWG genannt wird.

Was muss jetzt geschehen?

Seit der Nahrungsmittelpreiskrise von 2007/08 sind Hunger und extreme Armut in vielen Ländern sukzessive zurückgegangen. Leider verlangsamen sich die Fortschritte jedoch seit einigen Jahren. So ist laut dem Welthunger-Index 2021 nur ein Viertel der Länder im globalen Süden auf einem guten Weg, die Zahl der Kinder mit Wachstumsverzögerungen bis 2030 zu halbieren, und nur knapp 30 Prozent der Länder werden voraussichtlich in der Lage sein, den Anteil von Kindern, die unter Auszehrung leiden, in diesem Zeitraum auf unter drei Prozent zu senken. Auch nimmt die Zahl der unterernährten Menschen seit 2018 wieder zu. ⁵⁷ Zudem ist davon auszugehen, dass der russische Krieg gegen die Ukraine zu einer globalen Hungerkrise führen wird, für deren Überwindung oder zumindest Abmilderung noch einmal deutlich mehr Gelder benötigt werden als bisher kalkuliert.

Mit konkreten Zusagen für den notwendigen Mittelaufwuchs können die G7-Staaten die zentralen Weichen stellen, um die globale Hungerkrise und den chronischen Hunger zu überwinden – und ihr Versprechen von 2015, 500 Millionen Menschen bis 2030 aus dem Hunger zu befreien, einzulösen. Der deutschen Bundesregierung kommt dabei eine besondere Verantwortung zu. Sie sollte den G7-Vorsitz und ihr Gewicht als größter Geber gemessen am Anteil des Bruttonationaleinkommens und als zweitgrößter Geber in absoluten Zahlen nutzen, um höhere finanzielle Beiträge und mehr internationales Engagement der anderen G7-Staaten zum Erreichen des Elmau-Ziels und von SDG 2 einzufordern. Dabei sollten sich die Staaten verpflichten, jährlich mindestens 14 Milliarden US-Dollar mehr als bisher für die Ernährungssicherung zur Verfügung zu stellen. Der Anteil Deutschlands sollte dabei mindestens 1,4 Milliarden US-Dollar (rund 1,35 Milliarden Euro) betragen.

Um Hunger und Mangelernährung in Konfliktsituationen zu begegnen, muss zudem der „Famine Prevention and Humanitarian Crisis Compact“ erfüllt und weiter ausgestaltet werden. Neben dem Ausbau von antizipativer Hilfe muss der Zugang humanitärer Hilfskräfte zu Betroffenen gesichert werden. Auch müssen humanitäre Maßnahmen ausreichend finanziert werden. Außerdem sollte eine ständige G7-Agenda mit Schwerpunkt auf Konfliktverhütung und humanitärer Hilfe für die Zeit nach 2022 aufgestellt werden.

Trotz aller Kritik an der Umsetzung der Elmau-Verpflichtung und der Umsetzung vergangener G7-Initiativen sind durchaus positive Entwicklungen festzustellen. So tauchte das Thema „globale Ernährungssicherung“ im Programm der diesjährigen deutschen G7-Präsidentschaft zunächst nur am Rande auf. ⁵⁸ Durch den Krieg in der Ukraine hat sich die Situation jedoch noch einmal verändert. Es zeichnet sich ab, dass die Initiative der Bundesregierung „Bündnis für Ernährungssicherung“ (GAFS) ein fester Bestandteil der G7-Agenda werden wird. Positiv hervorzuheben ist zudem, dass das Thema Ernährungssicherheit auf Arbeitsebene der G7 durch eine eigene Arbeitsgruppe – die bereits genannte Food Security Working Group – und eigene Berichts-Mechanismen strukturell gut verankert ist. Außerdem wurde das Elmau-Ziel, wenn auch in den verschiedenen Ländern unterschiedlich gewichtet, als Ganzes finanziell bedeutsam untermauert.

Es liegt nun an den G7-Staaten, nicht nur die finanziellen Mittel entsprechend weiter aufzustocken, sondern auch ihre Ansätze zur Überwindung von chronischem Hunger und Ernährungsunsicherheit bis 2030 weiter auszubauen und gemeinsam umzusetzen. Denn fest steht: Sämtliche Instrumente zur Überwindung der aktuellen Nahrungsmittel- und Verteilungskrise können und dürfen nur komplementär fungieren; sie müssen diejenigen Strategien flankieren, die zum Ziel haben, den Hunger in der Welt zu eliminieren und damit SDG 2 zu erreichen Hierfür ist ein holistischer Ansatz vonnöten, in dessen Zentrum die Transformation unserer Ernährungssysteme steht (mehr dazu in Kapitel II).

Alle G7-Staaten, aber auch alle weiteren beteiligten Akteure, müssen Landwirtschaft, Ernährungssicherung und die ländliche Entwicklung zu einem ihrer prioritären Themen im Entwicklungskontext erklären. Um nachhaltig zu wirken, müssen die bestehenden Initiativen über einen Zeitraum von mindestens zehn Jahren in enger und gleichberechtigter Partnerschaft mit den betroffenen Ländern konsequent weitergeführt werden – auch bei wechselnden politischen Mehrheiten oder Rückschlägen vor Ort.