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  • Agrar- & Ernährungspolitik
  • 04/2020
  • Michael Riggs

Mit Soft Law gegen Landraub und für stärkere Landrechte

Wenn Investoren Agrarflächen erwerben, ist es unerlässlich, ländliche Gemeinden, Kleinbauern und die Umwelt zu schützen.

Verwaltung von Land: Eine Frau in den Philippinen zeigt ihr geerbtes Reisfeld. Oft ist das Land auf Männer eingetragen und geht nicht automatisch an Erbinnen über. © FAO / JP Dimacali

Im Jahr 2030 werden rund 8,5 Milliarden Menschen auf der Erde leben, am Ende des Jahrhunderts voraussichtlich sogar elf Milliarden. Um alle Menschen zu ernähren, werden die Nachfrage und der Wettbewerb um Ackerflächen deutlich zunehmen. Beim globalen Ernährungs- und Landwirtschaftssektor handelt es sich um eine Multi-Billionen-Dollar-Industrie. Internationale landwirtschaftliche Investoren haben einer neuen Trendstudie zufolge "einen unstillbaren Appetit auf Kapital entwickelt, um Lösungen zu finanzieren". Mit rund 52 Mrd. Dollar seien Investments in landwirtschaftliche Flächen weltweit DIE Investitionsstrategie im Ernährungs- und Landwirtschaftssektor. 

Gründe für diesen unstillbaren Appetit auf Kapital und den Erwerb neuer landwirtschaftlicher Flächen sind die abnehmende Bodenfruchtbarkeit, steigende Wasserknappheit und die Gefahr häufigerer Klimaschocks, die zu Preisschwankungen bei Nahrungsmitteln führen können. 

Zwar haben sich die Nahrungsmittelpreise seit den Krisen von 2007/2008 und 2010/2011 stabilisiert. Doch das COVID-19 Desaster und der eskalierende Klimawandel könnten die globalen Nahrungsmittelketten erneut destabilisieren, das Interesse von Investoren weiter anregen und bei ohnehin schon geschwächten Menschen das Risiko von Ernährungsunsicherheit, Hunger und Armut erhöhen. Außerdem gibt es einen wachsenden Markt für landwirtschaftliche Rohstoffe, die global gehandelt werden und nicht von lokaler Kaufkraft abhängen.

Es geht um bessere Investitionen 

Die FAO schätzt, dass für die Landwirtschaft und die ländliche Entwicklung jährlich Investitionen in Höhe von rund 140 Mrd. Dollar benötigt werden, um Hunger und Armut bis zum Jahre 2030 zu besiegen. Doch die FAO betont auch, dass es dabei nicht nur um mehr sondern vor allem um bessere Investitionen geht. Wenn Investoren Agrarflächen erwerben, ist es unerlässlich, ländliche Gemeinden und Kleinbauern sowie die Umwelt zu schützen.

FAO-Zentrale: Der Verabschiedung der RAI-Prinzipien waren jahrelange Anhörungen und Verhandlungen im Welternährungsausschuss vorausgegangen. © FAO / Giulio Napolitano

Es gibt unterschiedliche Definitionen für Landnahme oder das sogenannte Land Grabbing. Das Graswurzelnetzwerk Eco Rural definiert sie als Kontrolle über große Agrarflächen mittels legaler oder illegaler Mittel, zum Zweck der Spekulation, der Ressourcen-Ausbeute und -kontrolle und der Kommodifizierung. Dies geschieht zu Lasten der Bauern, der Agrarökologie, der Landverwaltung, sowie der Ernährungssouveränität und der Menschenrechte. Öffentliche Datenbanken wie die Land Matrix 3 informieren darüber, in welchen Ländern es hauptsächlich zu Land Grabbing kommt und wer die größten Investoren sind. Viele der öffentlichen Daten sind allerdings mit Vorsicht zu behandeln, ihre Qualität ist gering, sie sind oft nicht aktualisiert und geben kein hinreichend klares Bild von den Folgewirkungen der Investitionen wider. 

Nach Angaben von Land Matrix2 (Stand 8. April 2020) sind zwischen den Jahren 2000 und 2020 weltweit etwa 1.890 Kauf- und Pachtverträge für insgesamt 53 Millionen Hektar Land abgeschlossen worden. Die zehn am meisten von diesen großflächigen Käufen betroffenen Länder waren: die Russische Föderation (12.381.000 ha), Papua-Neuguinea (3.767.000 ha), Brasilien (3.442.000 ha), Ukraine (3.235 000 ha), Indonesien (3.206.000 ha), Süd-Sudan (2.071 .000 ha), Mosambik (2.002.000 ha), Argentinien (1.767.000 ha) Guyana (1.375.000 ha) und Liberia (1.221.000 ha). Die zehn Herkunftsländer mit den größten Investoren sind China, die Russische Föderation, die USA, Großbritannien, die Schweiz, Malaysia, Japan, Brasilien, die Vereinigten Arabischen Emirate und Indien. 

Mit freiwilligen Abkommen gegen Land Grabbing 

Die internationale Gemeinschaft hat zwei Instrumente entwickelt, um die negativen sozialen und ökologischen Auswirkungen des Landerwerbs zu vermeiden, um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern, legitime Landrechte zu respektieren und insgesamt die Rechte ländlicher Gemeinden zu stärken. Dabei handelt es sich um folgende nicht-verbindliche Abkommen: 

Die RAI Principles und die VGGT sind internationale freiwillige Richtlinien, auch als “Soft Law”  bezeichnet, mit denen das Land Grabbing bekämpft und für alle Seiten zufriedenstellende “Win-win”-Bedingungen geschaffen werden sollen, die Kleinbauern, Regierungen und Investoren gleichermaßen nutzen. 

Als Antwort auf den Land Grabbing-Boom, zu dem es nach der Finanzkrise und der Nahrungsmittelpreiskrise 2007/08 kam, verabschiedete der Ausschuss für Welternährungssicherheit 2012 die VGGT. Investoren entdeckten damals Agrarflächen für sich als “sichere” Anlagemöglichkeit. Es kam allerdings zu Investitionen, die oft zu Lasten der lokalen Bevölkerung und Umwelt gingen und nicht die erhofften Gewinne erbrachten. Die VGGT sollen die Verwaltung von Boden- und Landnutzungsrechten verbessern, um Ernährungssicherheit für alle zu erreichen. Weltweit haben Geber insgesamt rund 820 Projekte in 144 Staaten für die Umsetzung der VGGT und der Verbesserung der Landrechte mit einem Wert von 2,6 Mrd. Dollar unterstützt.

Die RAI Principles wurden 2014 vom Ausschuss für Welternährungssicherheit angenommen und beziehen die VGGT ein. Sie beinhalten zehn weltweit anwendbare Prinzipien, die sich auf Umwelt-, Sozial- und Wirtschafts-Aspekte beziehen, und für alle Interessenvertreter und alle Formen von landwirtschaftlichen Investments (einschließlich Fischerei, Forstwirtschaft und Viehzucht) entlang der Wertschöpfungskette gelten. 

Erste wichtige Erfolge 

Das für die RAI Principles verantwortliche FAO-Team hat inzwischen Initiativen in 25 Ländern gestartet, um für die Richtlinien zu werben, personelle und institutionelle Kapazitäten für bessere Bedingungen für verantwortliche Investitionen zu schaffen und die Investitionstrends und ihre Folgewirkungen besser zu erfassen und zu analysieren. Frankreich, Deutschland und die Schweiz haben diese Projekte unterstützt. Besonders in den ASEAN-Staaten, sowie Liberia, Sierra Leone, Tunesien und in Guinea, Mali, Mauretanien und im Senegal sind diese Projekte erfolgreich – aber es bleibt noch viel zu tun. 

Wir müssen unsere Arbeit ausweiten und durch stärkere legale und politische Rahmenbedingungen die Voraussetzungen für verantwortliche Investitionen schaffen, die die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor erleichtern, für inklusive Geschäftsmodelle werben und die Position von Frauen und Jugendlichen stärken.

Wir benötigen außerdem mehr Informationen für bessere Investitionsentscheidungen. Leider besteht ein richtiges Vakuum an Daten zu Investitionen. Es ist deshalb schwierig, sich ein globales Bild zu machen, da die nicht jedes Land die gleichen Daten sammelt und bestehende Datensätze somit oft kaum vergleichbar sind. Die Länder und Unternehmen müssen sich eindeutiger verpflichten, dieses Problem in den Griff zu bekommen. Mit kurzfristigen Entwicklungsprojekten lässt sich dies nicht lösen. 

Land Grabbing in Sierra Leone abgewehrt

In Sierra Leone hat sich gezeigt, wie erfolgreich die VGGT zusammen mit den RAI Principles sein können, um Land Grabbing abzuwehren und Landrechte zu stärken, sowie Investitionen nachhaltiger und inklusiver zu gestalten. Zwei Drittel der Bevölkerung arbeiten in der Subsistenz-Landwirtschaft. Die Mehrzahl der Bauern sind Frauen, die allerdings bis vor kurzem keine Landrechte besaßen und von allen entsprechenden Entscheidungen ausgeschlossen waren. Auf rund 70 Prozent der Fläche des Landes gab es einst Wälder, die inzwischen wegen anhaltender Abholzung auf nur rund fünf Prozent geschrumpft sind.

Nach dem elf Jahre dauernden Bürgerkrieg war das Land dringend auf internationale Investitionen angewiesen, allerdings verursachten diese große ökologische Schäden und es kam zu Auseinandersetzungen über Landrechte. Die Stammesfürsten (Paramount Chiefs), die traditionell über das Land verfügen, waren dafür bekannt, Verträge mit Firmen abzuschließen, ohne die davon betroffenen Eigentümerfamilien zu informieren.

Sierra Leone: Bäuerinnen der Koinadugu Frauenkooperative bei der Kohlernte. © FAO/ Sebastian Liste / NOOR

Zusammen mit der Regierung von Sierra Leone – und unterstützt von Deutschland – hat die FAO inzwischen das Nationale Land-Regelwerk und das Genehmigungsverfahren für nationale Investitionen überarbeitet und mit den VGGT und RAI Principles harmonisiert. Eine neu gegründete Plattform für verschiedene gesellschaftliche Interessengruppen schloss auch Frauen und Jugendliche ein, die somit an Entscheidungsprozessen teilnehmen können. Die Landbesitzer werden nun vorab befragt, ob sie ihr Land wirklich verkaufen wollen. Schließlich untersagte der Präsident von Sierra Leone 2018 auch die Ausfuhr von Holz. 

Wie geht es weiter?

Die in Sierra Leone erreichten Veränderungen zeigen, dass Soft Law-Instrumente wie die VGGT und die RAI Principles zunehmend in lokale, nationale und regionale Regelwerke integriert werden. Die FAO hat 2019 weitere Abkommen mit Laos, Liberia, Sierra Leone und Tunesien unterzeichnet, um auch Jugendliche in die Anwendung der RAI Priniciples miteinzubeziehen, ist ihr Beitrag für die Zukunft der Landwirtschaft doch ausschlaggebend. 

Spezielle Lernprogramme zu den RAI Principles wurden für Guinea, Mali, Mauretanien und Senegal entwickelt. Rund 200 Parlamentarier und Berater aus Afrika, dem Nahen Osten, Lateinamerika und der Karibik haben zudem an Trainingskursen über die RAI Principles teilgenommen.

Agrarland in Tunesien: Landrechte sind ein Mix aus Gewohnheitsrecht sowie islamischem und europäischem Recht. © FAO / Sebastián Villar

Die FAO unterstützt Saudi-Arabien, das in diesem Jahr die Präsidentschaft der G20 innehat, ein Rahmenwerk zu entwickeln, um Investitionen in die Landwirtschaft gerechter zu gestalten und um mehr Informationen über solche Investitionen zu erhalten. Außerdem arbeitet die Organisation mit den ASEAN-Staaten daran, ein von den Land- und Forstwirtschaftministern verabschiedetes Regelwerk für verantwortliche Investitionen umzusetzen. 

Die Macht der Verbraucher 

Um günstige Voraussetzungen für verantwortliche Investitionen auf lokaler, nationaler, regionaler und globaler Ebene zu schaffen, sind bessere Daten, Überzeugungsarbeit und der Aufbau von Kapazitäten für alle Interessengruppen dringend erforderlich. Sowohl der private wie auch der öffentliche Sektor müssen für ihre Investitionen und die Folgewirkungen rechenschaftspflichtig sein. 

Als Verbraucher können wir alle mit dazu beitragen, Investitionen in die Landwirtschaft verantwortlicher zu gestalten, indem wir Lebensmittel und landwirtschaftliche Produkte von Firmen kaufen, die Nachhaltigkeitsstandards klar einhalten. Und als Wähler können wir Kandidaten unterstützen, die für eine Gesetzgebung und entsprechende Regeln eintreten, die mit den Zielen der VGGT und der RAI Principles übereinstimmen.

Mitarbeit: Catherine Foulkrod, Capacity Development and Strategic Outreach Specialist, FAO

Michael Riggs FAO, Teamleader Verantwortliche Investitionen in Landwirtschaft
Letzte Aktualisierung 18.06.2020

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