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  • Agrar- & Ernährungspolitik
  • 06/2021
  • Dorothee Flaig

Sind lokale Ernährungssysteme krisenfester?

Regional wirkt nachhaltig und vertraut. Idealerweise greifen aber lokale und globale Ernährungssysteme ineinander – denn für Resilienz sind diverse Lieferketten unverzichtbar.

Eine Bäuerin an ihrem Marktstand vom Gokwe Agricultural Business Center in Simbabwe, Dreh- und Angelpunkt für lokale landwirtschaftliche Wertschöpfung. © Brazier/Welthungerhilfe

Das globale Ernährungssystem ist wachsender Kritik ausgesetzt. Während lange Lieferwege als krisenanfällig wahrgenommen werden, gelten regionale Ernährungssysteme mit einem hohem Selbstversorgungsgrad als krisenfest und damit auch aus Nachhaltigkeits- und Vertrauensaspekten als sinnvoller. Ein starker Anstieg der Hungernden während der Corona-Krise, leere Supermarktregale, sowie Probleme mit ausländischen Arbeitskräften befeuern die Diskussion um globale versus regionale Ernährungssysteme. Aber ist ein lokales Ernährungssystem tatsächlich krisenfester?

Tatsächlich wird die Resilienz des globalen Ernährungssystems auch in der Corona-Krise von Experten als sehr gut eingeschätzt (z.B., Béné et al., 2020; Matthews, 2021; Agrardebatten, 2020). So wurden 2020 Preisanstiege und Produktionsrückgänge nur auf vereinzelten Märkten und lediglich kurzfristig beobachtet. Für leere Supermarktregale zeichneten vor allem Hamsterkäufe verantwortlich. Allerdings litten die Lebensmittelverarbeitung und der Handel in Entwicklungsländern unter Unterbrechungen, vor allem in informellen Bereichen, die nicht oder nur geringfügig ins globale Ernährungssystem integriert sind (Béné et al., 2020). Insgesamt ist der Anstieg der Hungernden weniger auf die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln als den Zugang zu Nahrungsmitteln zurückzuführen, also fehlenden Möglichkeiten, sich Lebensmittel kaufen zu können (Agrardebatten, 2020).

Um die Resilienz von regionalen versus dem globalen Ernährungssystem angesichts von Schocks wie der Corona-Pandemie, aber auch anderen Krisen wie etwa Dürren, zu analysieren, ist es sinnvoll vier Kriterien von Ernährungssicherung zu betrachten: Verfügbarkeit, Stabilität, Zugang und Nutzung.

Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln

Die Rolle des Handels in der Ernährungssicherung ist komplex. Handel ermöglicht den Fluss von Produkten aus Überschuss- in Defizitgebiete. In Nettoimportländern (die mehr Nahrungsmittel importierten als exportieren) senkt Handel die Preise und das Risiko der Ernährungsunsicherheit in armen Bevölkerungsschichten. Handelsbeschränkungen in Nettoexportländern haben einen negativen Einfluss auf die global produzierte Menge und die Weltmarktpreise. Handel ist somit ein unerlässliches Element in Hinblick auf die Verfügbarkeit und den Zugang zu Nahrungsmitteln (z.B., Traverso and Schiaro, 2020; Wood et al, 2018).

Diese Zusammenhänge beruhen auf der Annahme, dass die Handelssituation den relativen Kostenvorteil reflektiert, dass also ein Land das produziert, worin es vergleichsweise am produktivsten ist. Allerdings gibt es Bedenken, dass subventionierte Exporte aus manchen Ländern die Produktion in Ländern verdrängt, die ihre Landwirtschaft weniger unterstützen (können), oder die mit weitreichenden Entwicklungsproblemen kämpfen (Brooks und Matthews, 2015). Viele Industrienationen stützen ihre Landwirtschaft mit Subventionen und mit Handelspolitiken, die Importe regulieren und Exporte fördern, und nehmen damit Einfluss auf die verfügbare Menge und die Preise im In- und Ausland.

Kokosnüsse
Importe von Agrarprodukten werden auf Pestizidrückstände geprüft. Die EU hat dafür sowohl in der maximalen Toleranz wie auch in der Zahl der Produkte höhere Standards als die FAO. © European Union / Jennifer Jacquemart

Der Anteil der Agrarsubventionen am landwirtschaftlichen Einkommen in den Industrienationen ist in den letzten Jahrzehnten stark gesunken und beträgt aktuell 18 Prozent (OECD, 2020). Gleichzeitig wird ein immer größerer Anteil in Form von „entkoppelten“ Zahlungen geleistet, welche nicht direkt mit der produzierten Menge in Verbindung stehen und als weniger wettbewerbsverzerrend gelten. Trotzdem machen stark wettbewerbsverzerrende Politikinstrumente noch ungefähr die Hälfte der Zahlungen aus.

Unter den Handelspolitiken gehören dazu besonders Exportsubventionen, die 2015 von den Mitgliedsstaaten der Welthandelsorganisation abgeschafft wurden. Ein aktueller Streitpunkt ist der Einsatz von Standards, beispielsweise zur Qualitätssicherung oder Umweltstandards. Diese Praxis hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Kontrovers diskutiert wird dabei, ob Standards tatsächliche Qualitätsanforderungen widerspiegeln oder als alternative Handelsbarriere eingesetzt werden. Vorgeschoben oder nicht, Standards erschweren vor allem Kleinbauern die Teilnahme am internationalen Handel, da Zertifizierungen teuer sind und einen gewissen Grad an Formalisierung erfordern.

Agrarpolitik hat die Aufgabe, die Belastbarkeit des Ernährungssystems im Inland sicherzustellen. Die Integration in ein globales Ernährungssystem erfordert eine Ausgestaltung der Agrarpolitik in einer Weise, die mögliche negative Auswirkungen auf die Produktion in anderen Ländern vermeidet und so die Resilienz des gesamten Systems stärkt.

Stabilität: zeitliche Beständigkeit der Ernährungssicherung

Neben der Produktionsmenge ist die Stabilität des Angebots wichtig für Resilienz und Ernährungssicherung. Grundsätzlich sind Ernteausfallrisiken innerhalb eines Landes, beispielsweise durch Heuschreckenplagen oder Dürreperioden, höher als im gebündelten Angebot des Weltmarktes. Durch den Welthandel werden  Ausfallrisiken verteilt, und der  Handel wirkt preisstabilisierend (Anderson, 2014). Alan Matthews (2014) erläutert in einer Ansprache als Präsident der Europäischen Vereinigung der Agrarökonomen die Rolle des Handels für die Ernährungssicherung so: Während offene Märkte die mit schlechten Ernten im Inland verbundenen Risiken verringern, machen sie Nahrungsmittellieferungen und auch international gehandelte Inputs, wie etwa Düngemittel, anfälliger für internationale Instabilität durch Kriege, Konflikte, Embargos oder Boykotte. Diese Ereignisse sind selten, können jedoch weitreichende Folgen haben.

Aber auch kleinere Unterbrechungen der Lieferketten, wenn z.B. Handelspartner Exporte für einen bestimmten Zeitraum erschweren oder aussetzen, stellen ein Risiko für die Stabilität des Angebots dar. Ein Beispiel hierfür war die Reiskrise in Asien 2007/08. Große Reisexporteure wie Indien und Vietnam hatten Exportbeschränkungen eingeführt, um die inländische Versorgung mit Reis zu garantieren (Dawe, 2010). Dadurch wurden dem Weltmarkt große Mengen Reis entzogen; die Weltmarktpreise stiegen. Um ihrerseits die Versorgung mit Reis sicherzustellen, reagierten Reisimportländer mit staatlichen Käufen im internationalen Reismarkt, was Knappheit und Preisanstieg auf dem Weltmarkt weiter verstärkten. Im Endeffekt sind die Preise für Reis, eine der wichtigsten Kalorienquellen für die Armen der Welt, um das Dreifache gestiegen.

Reis geerntet in der Region Plateau Central in Burkina Faso, als Teil eines Projekts für veränderte Anbaumethoden zur Stärkung der Widerstandskraft gegen Klimaveränderungen. © Happuc/Welthungerhilfe

Die Reiskrise gilt als einer der schwersten Schocks für die Welternährungssicherheit der letzten Jahrzehnte (Dawe, 2010). Auslöser waren weder Missernten noch fehlende Lagerhaltung. Sie war hauptsächlich auf die Verunsicherung im Zuge der globalen Finanzkrise zurückzuführen (Dawe, 2010). Ähnliche Reaktionen wurden auch während der aktuellen Corona-Krise befürchtet. Anfang 2020 wurde auch die Einführung erster Exportbeschränkungen beobachtet, allerdings waren diese nur kurzfristig und wurden nicht weiter von anderen Ländern aufgegriffen, was auf einen Lerneffekt aus vorangehenden Krisen hoffen lässt.

Ob sich ein Land die nötigen Importe, auch bei Preisschwankungen, leisten kann, hängt vor allem von deren Relevanz in der Nahrungsmittelversorgung und der notwendigen Menge ab. Entscheidend für Stabilität ist auch die Diversität von Handelspartnern und Produkten. Länder, in denen sich der Konsum auf ein oder zwei Grundnahrungsmittel konzentriert, sind anfälliger für Preisschwankungen als Länder, in denen die Ernährungsgewohnheiten stärker diversifiziert sind (Brooks und Matthews, 2014). Im Allgemeinen weisen einkommensstarke Länder diversifiziertere Konsummuster auf. Unabhängig vom Einkommen ist zum Beispiel im Durchschnitt der Kalorienverbrauch in Asien stark auf Reis ausgerichtet, während in Afrika ein stärkerer Mix aus gehandelten und nicht gehandelten Grundnahrungsmitteln konsumiert wird (Brooks und Matthews, 2014).

Aktuelle Daten zeichnen ein komplexes Bild vom Zusammenhang zwischen Handel und Resilienz. Eine potenziell problematische Entwicklung besteht darin, dass in stark importabhängigen Ländern die Anzahl der Importpartner für Protein-basierte Produkte in den letzten Jahren häufig abnahm (Kummu et al., 2020). Handel fördert in der Regel auch die Konzentration der heimischen Produktion, durch einen stärkeren Fokus auf Sektoren mit relativen Produktivitätsvorteilen, ein Aspekt der in Hinblick auf Resilienz kritisch betrachtet werden kann. So zeigen aktuelle Studien, dass Diversität nicht nur für die Abfederung von Handelsunterbrechungen wichtig ist, sondern eine stärkere Konzentration der Lebensmittelproduktion eines Landes die Lebensmittelversorgung, Lebensmittelsicherheit und Nachhaltigkeit der Lebensmittelsysteme verringert (Campi et al. 2021).

Zugang: Verfügen Haushalte über ausreichend Mittel?

Handel führt zu höheren Einkommen und trägt zu schnellerem Wirtschaftswachstum bei. Exporteure profitieren dabei von höheren Preisen, als sie ohne Handel erzielen können, und Importeure von niedrigeren Preisen, als sie sonst zahlen müssten. Während ein Land als Ganzes vom Handel profitiert, kommt es jedoch zu Umverteilung. Insbesondere diejenigen, die davor geschützt waren, haben mit möglichen negativen Folgen zu kämpfen. Es ist wahrscheinlich, dass zu den Verlierern im Falle des Agrarsektors gerade auch die Armen gehören.

Eine wichtige Rolle spielt dabei der Status eines Haushalts als Netto-Produzent von Lebensmitteln –der mehr mit Nahrungsmitteln verdient, als er ausgibt – oder Netto-Konsument – der mehr dafür ausgibt, als er verdient. Viele landwirtschaftlich geprägte Haushalte sind Netto-Konsumenten. Der Zusammenhang zwischen positiven wie negativen Preisänderungen und Ernährungssicherheit ist allerdings komplex und in der Literatur noch nicht abschließend geklärt. So muss zum Beispiel die Ernährungssicherheit von Netto-Konsumenten nicht unbedingt negativ mit den Nahrungsmittelpreisen korreliert sein, wenn sie ihr Einkommen aus landwirtschaftlicher Arbeit beziehen (Anderson, 2014).

Gestampfter Maniok auf dem Markt von Farafangana in Madagaskar. Das Grundnahrungsmittel ist besonders wichtig für die Menschen, wenn durch Unwetter die Reisernte zerstört wird. © Thiesbrummel/Welthungerhilfe

Nutzung: bedarfsgerechte Verwendung und Verwertung 

Handel kann Ernährung und Gesundheit verbessern, indem er die Nahrungsvielfalt erhöht (Dithmer und Abdulai, 2017) und zeitlich über verschiedene Perioden hinweg stabilisiert. So stellt Handel im Winter in Deutschland durch ein vielfältiges Angebot von Obst und Gemüse eine ausgewogene Ernährung auch außerhalb saisonaler Zeiten sicher. Eine  größere Handelsoffenheit korreliert so auch mit einer geringeren Kindersterblichkeit und einer höheren Lebenserwartung – insbesondere in Entwicklungsländern (Brooks und Matthews, 2015). Zwar wird Handel auch mit steigenden Raten von Fettleibigkeit und chronischen Krankheiten wie Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Krebs in Verbindung gebracht. Allerdings deutet eine aktuelle Studie darauf hin, dass die langfristigen gesundheitlichen Bedenken in Zusammenhang mit der Liberalisierung des Agrarhandels in Entwicklungsländern überbewertet werden (Mary and Stoler, 2021).

Fazit

Handel ist wichtig für die Verfügbarkeit, Stabilität und den Zugang zu Nahrungsmitteln. Das gilt für Kalorien, aber vor allem auch für Nährstoffe. Eine offene Handelspolitik sollte als Ergänzung, aber nicht als Ersatz für inländische landwirtschaftliche Entwicklung gesehen werden. Investitionen in den heimischen Agrarsektor und die Infrastruktur sowie ergänzende Politiken können sicherstellen, dass Landwirte von Handelsliberalisierung profitieren.

Idealerweise stehen verschiedene Ernährungssysteme (lokale und globale) nebeneinander, denn für Resilienz ist Diversität von Lieferketten wesentlich. Regionale Ernährungssysteme werden zwar aus Gründen von Nachhaltigkeit und Vertrauen positiv wahrgenommen, allerdings sind diese nicht krisenfester. So erweisen sich lokale und insbesondere informelle Lieferketten als störungsanfälliger. Saisonalität und damit die Stabilität eines ausgewogenen Nahrungsangebots sind problematisch in Ländern mit ausgeprägten Regen- und Trockenzeiten, aber auch in gemäßigten Zonen wie Deutschland. Schließlich sind auch Naturkatastrophen und Wetterextreme regional, und der Klimawandel lässt mit einem Anstieg extremer Wetterereignisse in Zukunft rechnen.

Quellen

Agrardebatten (2020). Debatte: Sind globale oder regionale Ernährungssysteme krisenfester? – Erfahrungen der Corona-Pandemie, 19.06.2020, Universität Göttingen. https://agrardebatten.blog/2020/06/19/debatte-sind-globale-oder-regionale-ernahrungssysteme-krisenfester-erfahrungen-der-corona-pandemie/

Anderson, K. (2014). The Intersection of Trade Policy, Price Volatility, and Food Security. Annual Review of Resource Economics, 6 (1): 513-532.

Béné, C., Bakker, D., Chavarro, M.J., Even, B., Melo, J. and A. Sonneveld (2021). Impacts of COVID-19 on People’s Food Security: Foundations for a more Resilient Food System. CGIAR COVID-19 Hub Discussion Paper.

Brooks, J. and A. Matthews (2015). Trade Dimensions of Food Security. OECD Food, agriculture and Fisheries Papers, No. 77, OECD Publishing, Paris. dx.doi.org/10.1787/5js65xn790nv-en

Cadot, O. and J. Gourdon (2016). Non-tariff measures, preferential trade agreements, and prices: new evidence. Review of World Economics, 152: 227–249.

Campi, M., Dueñas, M. und G. Fagiolo (2021). Specialization in food production affects global food security and food systems sustainability. World Development , 141, online first.

Dawe, D. (Ed.) (2010). The Rice Crisis: Markets, Policies and Food Security. Earthscan and FAO. London and Washington, DC.

Dithmer, J. und Abdulai, A. (2017). Does trade openness contribute to food security? A dynamic panel analysis. Food Policy, 69: 218-230

Kummu, M., Kinnunen, P., Lehikoinen, E., Porkka, M., Queiroz, C., Röös, E., Troell, M. und C. Weil (2020). Interplay of trade and food system resilience: Gains on supply diversity over time at the cost of trade independency. Global Food Security, 24, 100360. https://doi.org/10.1016/j.gfs.2020.100360.

Mary, S. und A. Stoler (2021). Does agricultural trade liberalization increase obesity in developing countries? Review of Development Economics, online first.

Matthews (2021) EU Food System Strengths and Vulnerabilities during Covid‐19. Euro Choices, online 07.02.2021. doi.org/10.1111/1746-692X.12300

Matthews (2014). Trade rules, food security and the multilateral trade negotiations. European Review of Agricultural Economics, 41 (3): 511–535.

OECD (2020), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/928181a8-en.

Traverso, S. und S. Schiavo (2020). Fair trade or trade fair? International food trade and cross-border macronutrient flows. World Development, 132.

Wood, S. A., Smith, M. R., Fanzo, J., Remans, R. und R.S. Defries (2018). Trade and the equitability of global food nutrient distribution. Nature Sustainability, 1 (1): 34-37.

Dorothee Flaig Universität Hohenheim, Lehrstuhl für Internationalen Agrarhandel und Ernährungssicherung
Letzte Aktualisierung 11.08.2021

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