Wir müssen aushandeln, wer die globale Ernährungspolitik bestimmt
Das Kräftemessen um die Kontrolle über Landwirtschaft und Nahrungsmittelsysteme geht in die nächste Runde. Wer kann die Debatte demokratisieren?
Wie Nahrungsmittel produziert, verteilt und konsumiert werden, prägt die Grundlagen unserer Gesellschaft. Hier politisch zu handeln, heißt, zwischen zwei konkurrierenden Weltsichten zu manövrieren: Da sind einmal die von Unternehmensinteressen bestimmten Mechanismen zur Nutzung von Kapital, Technologie und Marktbeziehungen. Dem gegenüber steht die Sicht, bei der die Menschenrechte der Kleinproduzenten, Beschäftigten und Konsumenten in den Mittelpunkt rücken. Es gibt ein Ungleichgewicht, wer hier Macht und Gesetze auf seiner Seite hat: Die Agrarindustrie kann sich eher durchsetzen, wenn es um die Regelung von Lieferketten und um staatliche Entscheidungen geht. Dennoch stellen Bewegungen der Agarerzeuger die bestehenden Arrangements infrage und entwickeln alternative Herangehensweisen.
Hier ist das Neuaushandeln der Kontrolle - also wer welchen Einfluss worüber in den Systemen der Agrarproduktion hat – zu einer Kampfzone geworden. Die Effektivität bestehender globaler Governance-Regeln wird sich daran bemessen, ob es ihnen künftig gelingt, die Kontrolle zu demokratisieren. Es geht dabei nicht nur um Produktionsweisen und Handelsmechanismen, sondern auch um Existenzgrundlagen, Ernährung, Kultur, Identität und Widerstandsfähigkeit gegen die Folgen der Erderwärmung.
Wenn wir diese Fragen klären wollen, müssen wir die Arrangements – von Besitzfragen bis zu Verträgen –, die allen wirtschaftlichen Tätigkeiten zugrunde liegen, einer Prüfung unterziehen. Genauso müssen wir die internationalen Gremien in den Blick nehmen, die den Dialog möglich machen und öffentliches Handeln in Gang setzen.
Anatomie der Nahrungsmittel-Governance
Ein großer Teil der Diskussionen über die globale Nahrungsmittel-Governance dreht sich um jene multilateralen Institutionen, die Hunger und Ernährungsunsicherheit bekämpfen sollen. In historischer Reihenfolge gehören dazu als Wegmarken die 1945 geschaffene Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), die Welternährungskonferenz von 1974, und die 2009 beschlossene Reform des ebenfalls 1974 gegründeten Welternährungsausschusses (CFS) der Vereinten Nationen. Jeder dieser Schritte war eine Reaktion auf eine Hungersnot (McKeon 2021). Der Anstieg der Nahrungsmittelpreise in den Jahren 2007 und 2008 sorgte auch für internationale Initiativen wie die L'Aquila-Initiative zur Nahrungsmittelsicherheit von 2009, die 2012 ins Leben gerufene Neue Allianz für Ernährungssicherheit und zahlreiche weitere institutionalisierte Prozesse (s. a. Margulis 2013).
Im Lauf der Jahre wurden mit dieser „Krisendiplomatie“ internationale Mechanismen für einen Dialog und angemessene Reaktionen geschaffen. Der UN-Welternährungsausschuss bietet Staaten ein Forum für die Debatte und die Entwicklung politischer Leitlinien. Er bezieht dabei soziale Bewegungen, die Agrarindustrie, internationale Organisationen, philanthropische Stiftungen und Forschungsinstitute mit ein, außerdem entwirft der Ausschuss operative Programme für die Wissensvermittlung und Umsetzung.
Um jedoch die alltägliche Realität der Ernährungs-Governance wirklich zu verstehen, müssen wir die Fundamente wirtschaftlichen Handelns untersuchen: von den landwirtschaftlichen Handelsregularien, wie sie in nationalen Gesetzen, regionalen Abkommen und den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) festgelegt sind, bis zu den politischen Rahmenbedingungen der Finanzierungen, des Grundeigentums, des Wettbewerbs, der Innovation, des geistigen Eigentums, der Investitionen und der Infrastruktur.
Trotz unterschiedlicher Ausgangssituationen haben diese Arrangements die Tendenz, die Kontrolle zu weiten Teilen direkt oder indirekt in die Hände der Agrarindustrie zu legen. Diese politische Tendenz entspricht nicht nur der wachsenden Konzentration der Marktmacht in Systemen der Agrarproduktion, sie verstärkt sie auch (IPES Food 2017). Ihre Marktmacht ermöglicht der Agrarindustrie zum einen die Handelsbedingungen, zum anderen aber auch die Art technologischer Innovation, der geltenden Standards und der politischen Reformen zu beeinflussen (Clapp 2021). Governance im Ernährungsbereich funktioniert deshalb in erheblichem Ausmaß über Regelungen innerhalb der Privatwirtschaft, auch wenn diese von der Politik und Institutionen mitgetragen werden (s. a. Tan 2020).
Kontrolle durch Besitz und Vertrag
Die gesetzlichen Regelungen, die der Agrarindustrie eine Kontrolle ermöglichen, fallen unterschiedlich aus. Aber wie Michael Fakhri, der UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, in einem Bericht für die UN-Vollversammlung betonte, spielen vor allem zwei Konzepte eine Rolle: Besitz und Vertrag (Fakhri 2021). Allgemein formuliert beinhaltet Besitz die direkte Verfügungsgewalt über Werte - also über Boden, Saatgut und Gerätschaften, aber auch über Finanzen, Technologien, Marken und Unternehmensanteile. Rechte und Schutzmaßnahmen hängen nicht nur von nationalen Gesetzen ab, die den Grundbesitz, geistiges Eigentum und Unternehmensformen regeln, sondern auch von internationalem Recht.
So schützen internationale Verträge beispielsweise geistiges Eigentum bei neuen Pflanzensorten, patentierten Agrarchemiegütern oder geschützten Marken (Adebola 2021). Investitionsabkommen können die Agrarindustrie vor Maßnahmen wie einer Umverteilung von landwirtschaftlich genutztem Boden schützen, oder auch vor staatlichen Geboten, die, indem sie für gesundere Ernährung werben, Unternehmensgewinne schmälern.
Gleichzeitig prägen und kodifizieren miteinander zusammenhängende Verträge die Beziehungen bei der Agrarproduktion und dem Handel. Verträge regeln nicht nur die Austauschbedingungen, sondern ihnen entspringen auch privatrechtliche Festlegungen. Bei vertraglichen Beziehungen mit längeren Laufzeiten werden häufig Anbaumethoden, Technologien und Produktspezifikationen festgelegt (Cafaggi and Iamiceli 2014).
Bedeutende Marken und Handelsunternehmen bestimmen üblicherweise die Vertragsbedingungen in globalen Wertschöpfungsketten und schreiben diese Konditionen dann auch ihren direkten Zulieferern und deren Vertragspartnern vor (Cotula et. al. 2021). Zwar sind die Landwirte Besitzer ihrer Anbauflächen, ihre Verträge legen aber häufig die Anbauweisen fest und begrenzen die Nutzung der Flächen in der Praxis (s. a. Oliveira et. al. 2020).
Besitz und vertragliche Arrangements üben wirtschaftliche Funktionen aus und erfassen auch Dimensionen der Verteilung. Verträge ermöglichen den Handelnden innerhalb von Wertschöpfungsketten, ihre Tätigkeiten zu koordinieren. Aber sie beeinflussen auch die Verteilung der Gewinne, Kosten und Risiken - sowohl im materiellen Sinn etwa bei der Preisbestimmung als auch dort, wo es um die Mitsprache in der Wertschöpfungskette und über sie hinaus geht. Wie die Rechtsexpertin Celine Tan feststellte, können so traditionelle Formen der Regulierung durch direkte Absprachen zwischen Unternehmen verdrängt werden, wobei die stärkeren Firmen bestimmend sind. Öffentliche Kontrolle und Mitsprache geraten dann ins Hintertreffen.
Kontrolle zurückgewinnen: Die Bedeutung von Menschenrechten
Seit den 1990er-Jahren haben internationale Agrarbewegungen und zivilgesellschaftliche Organisationen mit Verweis auf die allgemeinen Menschenrechte die Kontrolle der Unternehmen über Ernährung und Landwirtschaft infrage gestellt. Sie stellen dem alternative Visionen einer Agrarreform von unten entgegen und streiten für lokale Kontrolle von Ernährungssystemen.
In der multilateralen Ernährungsdiplomatie wird sogar schon seit den 1960er-Jahren auf die Menschenrechte Bezug genommen (Fakhri 2019). Die auf der Welternährungskonferenz von 1974 angenommene Allgemeine Erklärung zur Überwindung von Hunger und Fehlernährung bekräftigte „das unauslöschliche Recht, frei von Hunger und Fehlernährung zu leben“. 1996 bestätigte die Erklärung von Rom über weltweite Ernährungssicherheit „das Recht jeder Person, Zugang zu sicheren und nahrhaften Lebensmitteln zu haben“.
Aber breit gefasste Erklärungen verbergen unterschiedliche Herangehensweisen an die Verwirklichung des Rechts auf Nahrung. Die Erklärung von Rom wurde 1996 zu einer Zeit verabschiedet, als die Regeln der WTO den internationalen Agrarhandel liberalisierten. In ihr ist die Rede davon, dass dieser Handel ein Schlüsselelement bei der Erlangung von Ernährungssicherheit sei (ebenfalls Fakhri 2019).
Im Gegensatz dazu haben Agrarbewegungen und Zivilgesellschaft Menschenrechtskonzepte neu interpretiert, um ein Recht, Nahrung zu produzieren, zu fordern und zu verteidigen. Sie stellten auch die vorherrschenden Formen der landwirtschaftlichen Erzeugung und des Handels infrage: Ihnen kam es vor allem darauf an, dass Kleinproduzenten die Kontrolle über ihre Produktionsmittel haben, dass Produzenten und Konsumenten über kürzere Wertschöpfungsketten möglichst direkt in Kontakt treten, und dass Märkte territorial begrenzt sind, damit Nahrungsmittelproduktion, -verarbeitung, -handel und -verbrauch innerhalb eines geographisch und soziokulturell zusammenhängenden Gebietes eingebettet sind (CSM 2016).
Bei dieser Herangehensweise geraten Menschenrechte in Konflikt mit Regelungen, die der Agrarindustrie die Kontrolle zusprechen. Wollte man erstere umsetzen, wäre anhaltender Druck nötig, um die Ernährungssysteme umzubauen, sowohl in Bezug auf Besitz als auch auf Verträge. Dies ginge nicht ohne Agrarreformen und eine Stärkung des Wettbewerbs, bei der Unternehmenskonzentration und oligopolistische Praktiken in landwirtschaftlichen Wertschöpfungsketten ins Visier genommen werden. Politik, Infrastruktur und neue Rechtsprechung müssten eine territorial begrenzte Produktion und Handelspraxis unterstützen.
Die Rolle globaler Foren
Multilaterale Governance-Institutionen können Foren anbieten, in denen unterschiedliche Akteure ihre jeweiligen Visionen für Ernährungssysteme diskutieren. Sie können auch internationale Leitlinien erarbeiten, um konkretes politisches Handeln zu steuern, zu koordinieren und kritisch zu beobachten. 2012 stellte sich der UN-Welternährungsausschuss (CFS) nach zwischenstaatlichen Verhandlungen und öffentlicher Debatte hinter die Freiwilligen Leitlinien für die verantwortungsvolle Regulierung von Eigentums-, Besitz- und Nutzungsrechten (VGGT). Für sich allein können freiwillige Leitlinien Eigentumsverhältnisse, die sich auf bindendes nationales und internationales Recht gründen, nicht verändern. Aber nationale Maßnahmen zur Umsetzung der VGGT können die Kontrolle über den Boden beeinflussen, sei es durch Umverteilung, Rückgabe oder erhöhte Sicherheit der Nutzungsrechte.
Viel hängt dabei jedoch davon ab, wer in diesen Prozessen ein Mitspracherecht hat, wie miteinander konkurrierende Sichtweisen in Einklang gebracht werden und wodurch sichergestellt wird, dass die Umsetzung effektiv erfolgt. Globale Gipfeltreffen zur Ernährungssicherheit fanden seit den 1990er-Jahren mit einer größeren Beteiligung nichtstaatlicher Akteure statt - darunter sozialer Bewegungen und der Agrarindustrie (Canfield et. al. 2021). Das kann einen inklusiveren und effektiveren Dialog ermöglichen. Aber es wirft auch fundamentale Fragen auf, wie Teilnehmende ausgewählt und priorisiert werden, welche Stimmen Gehör finden und wie mit ungleicher Machtverteilung vor allem zwischen Big Business und Kleinerzeugern umgegangen wird (Claeys und Duncan 2021).
Dafür werden unterschiedliche Lösungswege vorgeschlagen. Der reformierte CFS hat Mechanismen institutionalisiert, mit denen die Vorschläge sozialer Bewegungen wie auch der Agrarindustrie Berücksichtigung finden. Doch es gibt Kritik der sozialen Bewegungen, weil Staaten wirtschaftliche Interessen eher berücksichtigen als die Menschenrechte. Außerdem werden das Verfahren und die Ergebnisse bestimmter normativer Instrumente des CFS kritisiert (Guttal 2021). Wie in allen internationalen Foren bestehen auch hier ungleiche Machtverhältnisse. Staaten haben oft gezögert, Fragen zu debattieren, die tatsächlich die Kontrolle verschoben hätten. Es muss auch gefragt werden, ob sanfte Überzeugungsarbeit etwas an den legalen, politischen und wirtschaftlichen Faktoren verändern kann, die Ernährungssysteme bestimmen.
Doch immerhin ist der CFS ein Versuch, die Teilnahme unterschiedlicher Akteure an internationalen politischen Entscheidungen zu regeln und zu strukturieren und dabei so weit wie möglich gleiche Voraussetzungen für Akteure mit ungleicher Verhandlungsmacht zu schaffen. Dabei betont der CFS die Rechenschaftspflicht der Staaten. Diese Herangehensweise unterscheidet sich positiv von den lockereren „Koalitionen der Willigen“, die zu oft den heutigen Umgang mit einer Vielzahl von Stakeholdern prägen. Bei ihnen werden weniger Absicherungen angeboten, und es bleibt schwammig, wer wofür rechenschaftspflichtig ist. Die Folge davon ist, dass Unternehmen immer mehr Einfluss gewinnen. (s. a. Canfield et. al. 2021; Fakhri 2021, Türkelli 2021).
Die lebhaften Debatten rund um den UN-Gipfel zu Ernährungssystemen im Jahr 2021 haben illustriert, wie konkurrierende Sichtweisen von Ernährung und Landwirtschaft sich auch in unterschiedlichen Herangehensweisen an die globale Governance widerspiegeln. Sehr unterschiedliche Bedeutung wird dabei der Beteiligung der Öffentlichkeit, einer Neuverteilung der Macht und der Legitimität des Gesamtprozesses beigemessen (einen Überblick über diese Debatten liefert Cotula 2021).
Eine Neuaushandlung der Kontrolle von Ernährungssystemen hätte nur dann ein erfolgreiches Ergebnis, wenn die Regelungen für Eigentum und Verträge neu gefasst würden. Außerdem müsste die Mitsprache der am stärksten Betroffenen in den internationalen Foren verbessert werden. Dazu ist es nötig, dass Agrarbewegungen und die Zivilgesellschaft weiter dafür streiten, dass die Sachlage für alle klar sichtbar wird, dass Narrative infrage gestellt, eingefahrene Machtpositionen attackiert und neue Methoden propagiert werden. Aber ein Wandel erfordert schlussendlich staatliches Handeln, etwa eine Stärkung der Rechte von Kleinproduzenten, eine Regulierung von Agrarsystemen und die Schaffung einer gleichberechtigten Beteiligung an Entscheidungsprozessen.
aus dem Englischen übersetzt von Stefan Schaaf
Ich danke Priscilla Claeys und Emily Polack für ihre hilfreichen Kommentare, die Verantwortung für hier geäußerte Standpunkte und Irrtümer liegt bei mir.
Quellenverweise:
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Cafaggi, F., and Iamiceli, P., 2012, ‘Supply chains, contractual governance and certification regimes’, 37 European Journal of Law and Economics 131–173.
Canfield, M., Anderson, M.D., and McMichael, P., 2021, ‘UN Food Systems Summit 2021: Dismantling democracy and resetting corporate control of food systems’, Frontiers in Sustainable Food Systems, https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fsufs.2021.661552/full.
Claeys, P., 2018, ‘The rise of new rights for peasants: From reliance on NGO intermediaries to direct representation’ 9(3-4) Transnational Legal Theory 386–399.Claeys, P., and Duncan, J., 2019, ‘Food sovereignty and convergence spaces’, 75 Political Geography 1–13.
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