Auf dem Weg zum neuen EU-Finanzrahmen

Ihre Vorschläge für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) legte die EU-Kommission am 16. Juli 2025 vor: die Haushaltspläne der Europäischen Union (EU) für die Jahre 2028–2034 (1). Die Kommission verkündete stolz einen „ehrgeizigen und dynamischen” Rahmen von nahezu 2 Billionen Euro. Eine beeindruckende Zahl, die jedoch nur 1,15 Prozent des geschätzten Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU ausmacht – nach Abzug der Tilgungskosten für die im Konjunkturpaket zur Bewältigung der COVID-19-Krise aufgenommenen Darlehen (Next Generation EU). Damit liegt der BNE-Anteil nur geringfügig über den 1,13 Prozent des vorherigen Haushaltsplans. Es kann also kaum von einem „ehrgeizigen und dynamischen” Etat die Rede sein, der die EU auf vielfältige bevorstehende Herausforderungen vorbereiten soll, darunter den ökologischen und digitalen Wandel, die erforderliche Steigerung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit oder die angestrebte strategische Autonomie, insbesondere im Verteidigungsbereich.

In diesem Haushaltsentwurf steigt der relative Anteil von „Global Europe“ – dem Etat für die Außenbeziehungen der EU – deutlich von 105 Mrd. Euro (8,7 Prozent) auf 200 Mrd. Euro (10,1 Prozent). Ein separater Fonds für den Wiederaufbau der Ukraine wird jenseits dieser Haushaltsobergrenze vorgeschlagen und sollte den Etat für „Global Europe“ nicht beeinträchtigen.

Mindestens 90 Prozent dieser Mittel (gegenüber 93 Prozent im vorherigen Haushalt) sind als öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) vorgesehen (2). Dies gleicht die erheblichen Kürzungen der bilateralen ODA-Etats in vielen Kernmitgliedstaaten nicht aus. Überdies enthält der Vorschlag eine Reihe potenzieller Fallstricke, die während der kommenden Haushaltsverhandlungen mit dem Ministerrat (Mitgliedstaaten) und dem Europäischen Parlament geklärt werden müssen, wenn das vorrangige Ziel der EU-Entwicklungszusammenarbeit die Verringerung der Armut sein soll (wie in Art. 208 Abs. 1 AEUV, Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, festgelegt).

Leitmotiv Flexibilität

Angesichts eines zunehmend chaotischen und unvorhersehbaren Umfelds lautet das Leitmotiv des Haushaltsvorschlags „Flexibilität“, also die Fähigkeit, die Zuweisungen von Mitteln an sich schnell ändernde Bedürfnisse und neu entstehende strategische Prioritäten anzupassen.

Eine Folge davon ist der Verzicht auf jegliche Ausgabenziele, die noch im Rahmen des vorherigen Haushaltsplans verabschiedet wurden (wie Anteile für Klima und Biodiversität, soziale Inklusion und menschliche Entwicklung, Migration oder Geschlechterziele). Ausgenommen ist nur das (leicht reduzierte) ODA-Ziel. 

Gleichzeitig wird die Struktur der externen Instrumente vereinfacht. Die bisherigen thematischen Haushaltslinien werden nicht mehr aufgefächert. Die Verwaltung der humanitären Hilfe untersteht zwar weiterhin einer spezifischen Verordnung, ihre Finanzierung wird jedoch nicht mehr zweckgebunden eingestellt, sondern geht in den geografischen Ausgabekapiteln auf, die Mittel nach Ländern und Regionen des Globalen Südens veranschlagen. (3)

Zusammengelegt werden auch der Krisenreaktionsmechanismus und die Reserve für neue Herausforderungen und Prioritäten. Paradoxerweise sinkt dabei der relative Anteil dieser zusammengefassten Reserven im Vergleich zum vorherigen Haushalt, statt die Polster für ungebundene Ausgaben im Sinne größerer Spielräume zu erhöhen. 

Die Kommission beansprucht auch die Entscheidungsgewalt über neue und wiederholte Zuweisungen von Mitteln nicht nur zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit sowie entlang der thematischen Haushaltslinien oder innerhalb der Reserven. Sie will auch über die eventuelle Anpassung des Anteils öffentlicher Entwicklungshilfe (ODA) in „Global Europe“ selbst befinden. Anstatt die Transparenz, die Governance und die politische Steuerung des Instruments „Global Europe“ zu verschärfen, wie dies bei der Halbzeitüberprüfung des Haushaltsplans 2021-2027 empfohlen wurde, läuft der Vorschlag im Namen der Flexibilität damit auf weniger Kontrolle hinaus.

Trend zu geografischer Mittelbindung

Während die Kommission mehr Flexibilität fordert, hält sie an einer (verstärkten) „Geografisierung“ ihrer Partnerschaften fest, also der Kooperation auf regionaler oder nationaler Ebene. Dies führt gegenüber dem „globalen Süden“ zu einer anhaltenden Zerstückelung des EU-Ansatzes, die jedoch nicht auf klaren Entwicklungskriterien beruht, sondern auf (unklaren) geopolitischen Ambitionen, um „beidseitig vorteilhafte“ strategische Partnerschaften aufzubauen.

Die erste EU-Kommission unter Präsidentin Ursula von der Leyen hatte Afrika noch als Priorität identifiziert, und auf dem EU-Afrika-Gipfel 2022 wurde eine afrikaweite Agenda verabschiedet. Forthin ist der Kontinent in einen nordafrikanischen Teil (zusammen mit dem Nahen Osten und den Golfstaaten in einer 'Nachbarschaftsregion Süd') und einen Teil Subsahara-Afrika gespalten.

Zahlenmäßig sind die Haushaltspläne schwer zu vergleichen, da humanitäre Hilfe und Entwicklungsgelder nun zusammengefasst sind. Geht man jedoch – auf der Grundlage historischer Daten – davon aus, dass weniger als 40 Prozent der humanitären Hilfe nach Subsahara-Afrika fließen, würde auf diese Region trotz des höchsten Bedarfes in Bezug auf Armutsbekämpfung und die Erreichung der SDGs im globalen Süden der geringste Mittelaufwuchs entfallen.

Der Vorschlag sieht auch vor, dass ein größerer (bislang nicht festgelegter) Anteil der Mittel auf regionaler Ebene verausgabt wird – und zwar durch stärker nachfragegelenkte Instrumente wie die Europäische Fazilität für nachhaltige Entwicklung (EFSD+) und weniger über national geplante Leitprogramme. Die EFSD+ ist eine Plattform zur Planung von Investitionen, die in erster Linie größeren, diversifizierteren Ländern mittleren Einkommens zugutekommt. Diese bieten die wirtschaftlichen Möglichkeiten und institutionellen Kapazitäten, um eine Palette „bankfähiger“ Projekte zur Finanzierung vorzubereiten.

Umso wichtiger wird es sein, ausreichende Mittel auch für Länder mit niedrigem Einkommen, die am wenigsten entwickelten und die fragilen Länder sowie für Konflikt- und Post-Konfliktländer vorzusehen. Es ist auch zu klären, wie sektorale Prioritäten festgelegt werden. Beides erfordert, wie gesagt, politische Steuerung und kann nicht vollständig im Namen der Flexibilität der Kommission überlassen werden. (4)

Global Gateway

Da auf Seiten der Geberstaaten die öffentliche Entwicklungshilfe stagniert oder schrumpft – und Fragen nach der Wirkung sich mehren –, treten sie zunehmend für alternative Quellen der Entwicklungsfinanzierung ein. Ihr Augenmerk richtet sich dabei stärker auf erhöhte Transparenz bei öffentlichen Ausgaben, die Mobilisierung inländischer Ressourcen und Investitionen des Privatsektors, die als eigentlicher Motor von Wachstum und der Schaffung von Arbeitsplätzen gelten, während die ODA lediglich als Schmiermittel fungieren kann.

In diesem sich wandelnden Kontext ist „Global Gateway“ die neue 'umfassende' Entwicklungsstrategie der EU geworden. Sie lässt sich zusammenfassen als „Unterstützung einer fairen und nachhaltigen Infrastruktur weltweit“, die die Verbindungsfähigkeit (Konnektivität) verbessert und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der EU und die Sicherheit globaler Lieferketten stärkt. (5)Die Investitionen müssen wirkmächtig, oder gar „transformativ“ sein.

Dieser Ansatz erfordert es, für Geschäftsumfelder und Investitionsklima günstigere Voraussetzungen zu schaffen und sollte dazu führen, sich stärker auf die Konsolidierung von Rechtsstaatlichkeit und von Fragen der Regierungsführung zu konzentrieren.

"Global Gateway" erfordert daher einen „360°-Ansatz“, der den institutionellen, wirtschaftlichen, politischen, aber auch sozialen, ökologischen und sicherheitspolitischen Kontext der geplanten Investitionen berücksichtigt. Dies lässt sich in drei Säulen übertragen: eine zur Finanzierung der Infrastruktur, eine zur Unterstützung der Partnerländer bei der Vorbereitung förderfähiger Projekte und eine zur Förderung des politischen Dialogs, der für die Bewältigung sektorweiter Governance-Herausforderungen unerlässlich ist.

Aber mit wem wird der politische Dialog geführt, und wie sollten Governance-Reformen und Investitionen zeitlich aufeinander abgestimmt werden?

Das Instrument EFSD+ ist der operative Arm der Global Gateway-Strategie. Es zielt darauf ab, private Investoren durch Risikominderung wie eine Kombination von Zuschüssen und Darlehen sowie Investitionsgarantien zu mobilisieren. Solche Instrumente senken zwar die Kapitalkosten und versichern die Risiken, mindern jedoch nicht wirklich das Risiko. Sie übertragen es lediglich vom Investor auf den Bürgen, der zusätzlich einen Großteil der Versicherungskosten zahlt. Eine echte Risikominderung setzt voraus, dass die politischen, wirtschaftlichen oder ökologischen Ursachen von Investitionsrisiken angegangen werden. Zudem gilt es, exogene klimabedingte Risiken zu mindern, Konflikte zu verhindern und die Regierungsführung zu verbessern.  

Wiewohl das Instrument zusätzliche Finanzmittel mobilisieren und die Entscheidungsfindung beschleunigen will, erfordern erfolgreiche Investitionen doch hohe Eigenverantwortung der Begünstigten ­– und sie hängen nach wie vor von einem inklusiven Dialog und von Reformbereitschaft ab. Hier behalten traditionelle Grundsätze der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit ihre Geltung.

Partnerschaften mit Vorteilen für beide Seiten

Seit 20 Jahren fordert die Kommission im Namen der folgenden Grundsätze der Wirksamkeit mehr „politische Kohärenz im Interesse der Entwicklung“: Interne politische Entscheidungen müssen auf ihre Auswirkungen auf Entwicklungsländer hin bewertet und – nach umfassender Konsultation und bei Bedarf – vor ihrer Verabschiedung angepasst werden. Dieser Ansatz wurde nie vollständig umgesetzt, aber zumindest gab es die Absicht.

Die Kommission schlägt nun vor, „die Finanzierung der Außenhilfe besser auf die strategischen Interessen der EU abzustimmen“(5). Sie präsentiert dies als „Paradigmenwechsel“ weg von der traditionellen Geber-Empfänger-Beziehung im Hinblick auf den Aufbau von „beidseitig vorteilhaften Partnerschaften“. So wie es formuliert ist, bedeutet dies jedoch, dass wir nicht mehr nach Kohärenz zugunsten von Entwicklung streben, sondern nach Entwicklungsmaßnahmen, die mit den strategischen Prioritäten der EU im Einklang stehen.

Dieser Ansatz entfernt uns von der Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (Paris Declaration), die die Ausrichtung der Geber auf die Entwicklungsstrategie der Partner betont. Wenn die Prioritäten der EU nicht mit denen des Partnerlandes übereinstimmen und nicht mehr „für beide Seiten vorteilhaft“ sind, stellt sich die Frage, wie zwischen den widersprüchlichen Interessen vermittelt werden kann. Die EU schlägt einen Dialog vor, aber nur „soweit möglich“.

Doch das Interesse der EU an der Steuerung von irregulärer Migration deckt sich nicht ohne weiteres mit dem Wunsch des Globalen Südens nach mehr legalen Migrationswegen. Gleichermaßen kann das Interesse der EU an strategischer Autonomie und am Zugang zu sauberer Energie und kritischen Rohstoffen im Widerspruch zum Wunsch des Globalen Südens nach lokaler Transformation und Industrialisierung stehen.

Die von der Kommission gewählte Sprache lässt vermuten, dass letztlich die geopolitischen und geoökonomischen Interessen der EU den Weg bestimmen werden. Dies scheint durch die Rede der Kommissionspräsidentin zur Lage der Europäischen Union vor dem EU-Parlament am 10. September 2025 bestätigt. Im Jahr 2018 hatte Präsident Jean-Claude Juncker eine „Afrika-Europa-Allianz für nachhaltige Investitionen und Arbeitsplätze“ angekündigt. Diesmal aber gab es keinen einzigen Verweis auf Afrika und unsere gemeinsame Verantwortung für die Erreichung der SDGs, sondern den Blick auf die Notwendigkeit strategischer Autonomie, Wettbewerbsfähigkeit und Sicherheit. Die einzige Erwähnung des "Global Gateway" war ein Plädoyer für Anreize zum Kauf europäischer Produkte.

Auf die richtige Seite der Geschichte stellen – Empfehlungen

• Die EU bekräftigt in ihrer Globalen Strategie von 2016, dass es in ihrem strategischen Interesse liegt, die Werte und Grundsätze der EU zu verteidigen. Die zunehmend urbanisierte afrikanische Jugend wird zugleich ungeduldig gegenüber autoritären, korrupten Führungen, ist jedoch mit einem schrumpfenden zivilgesellschaftlichen Raum und einem Rückgang der Demokratie konfrontiert. Die EU sollte auf der richtigen Seite der Geschichte stehen und sich entschlossen für Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit einsetzen, nicht nur als Gemeingüter an sich, sondern auch als Voraussetzungen für ein günstiges Investitionsklima. Die thematischen Haushaltslinien zur Unterstützung der Zivilgesellschaft, der Menschenrechte und der Demokratie, des Friedens, der Stabilität und der Konfliktprävention müssen bewahrt werden.
• Der EFSD+ ist als nachfrageorientiertes, marktbasiertes Instrument konzipiert. Er darf nicht für kurzfristige kommerzielle Interessen eingespannt und übermäßig bürokratisiert werden. Die Unterstützung des Privatsektors muss ungebunden bleiben, der Entwicklung dienen und Märkte schaffen, anstatt sie zu verzerren.
• Mangelnde Entwicklung ist eine der Hauptursachen für Instabilität, irreguläre Migration und Umweltzerstörung. Das EFSD+-Instrument ist ein Treiber von geoökonomischen Interessen. Dies darf jedoch nicht auf Kosten von Investitionen in den am wenigsten entwickelten Ländern und Regionen gehen, egal ob sie in einer fragilen Lage sind, oder von Konflikten und Post-Konfliktsituationen betroffen. Die EU muss sich in diesen Ländern weiterhin uneingeschränkt für langfristige Sicherheits- und Klimainteressen einsetzen.
• Der humanitären Hilfe fehlten noch nie so viele Mittel wie heute, während der humanitäre Bedarf aufgrund von klimabedingten Naturkatastrophen und menschengemachten Konflikten in einer zerfallenden regelbasierten multilateralen Ordnung explosionsartig ansteigt. Es muss eine minimale Zweckbindung der humanitären Gelder wieder eingeführt und die politische Steuerung bei der Verwendung von Reserven gewährleistet sein.
• Die Kommission strebt nach einem Paradigmenwechsel von einer Geber-Empfänger-Beziehung hin zu (beidseitig vorteilhaften) interessensgeleiteten Partnerschaften. Interessen müssen jedoch auf politischer Ebene festgelegt werden. Flexibilität kann zwar bürokratische Prozesse straffen und vereinfachen helfen, um Entscheidungsfindung und Umsetzung zu beschleunigen. Aber sie darf nicht zum Verlust politischer Kontrolle führen. Im Gegenteil: Klarere Entscheidungsprozesse und politische Schlichtung stärken das gegenseitige Vertrauen und ermöglichen es, auf der Umsetzungsebene stärker zu delegieren.

Fazit: Glaubwürdiger Partner sein

In der Vergangenheit wurde die Ausstattung der Außenbeziehungen im EU-Haushalt häufig als Stellschraube für Anpassungen am Ende eines langen Verhandlungsprozesses genutzt. Es muss deshalb auch jetzt betont werden, wie bedeutend die Außenwirkung der EU für ihre innere Politik und für ihre geopolitischen und geoökonomischen Ambitionen ist.

Die europäische Öffentlichkeit steht nach wie vor mit überwältigender Mehrheit zu einer europäischen Entwicklungszusammenarbeit, die durch Investitionen in die Bildung von Humankapital die Sicherheit stärkt, die Armut verringert und die soziale Entwicklung fördert (6). Die Glaubwürdigkeit und das Image Europas als „zuverlässige Kraft des Guten“ in seinen Partnerländern hängen in hohem Maße von der Wirksamkeit dieses Engagements für nachhaltige Entwicklung ab. Eine Entwicklungszusammenarbeit, die sich auf Menschenrechte stützt, ist und bleibt das beste Instrument staatlicher Diplomatie und das beste Argument dafür, ein gut ausgestattetes „Global Europe“ im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen zu erhalten.

Philippe Van Damme ist Diplomat und war als EU-Botschafter in mehreren Ländern tätig. In der Brüsseler EU-Zentrale arbeitete er an der Erneuerung der Handelspolitik und strategischen Programmfragen und war politischer Berater in der Afrika-Abteilung des Europäischen Auswärtigen Dienstes. Er ist nun freier Mitarbeiter des europapolitischen Thinktanks ECDPM.

Fußnoten:

_{1) EU budget 2028-2034 and A companion guide to the Global Europe instrument proposal – ECDPM Briefing Note 198}

_{2) Der Restbetrag wird für Unterstützungsmaßnahmen und Aktivitäten im Bereich der öffentlichen Diplomatie ausgegeben, darunter auch in einkommensstarken Partnerländern.}

_{3) Zivilgesellschaft; Menschenrechte und Demokratie; Frieden, Stabilität und Konfliktprävention; globale Herausforderungen. Diese thematischen Haushaltslinien sind als Ergänzung zu den geografischen Zuweisungen für Initiativen überregionaler und globaler Art oder auf nationaler und regionaler Ebene konzipiert, die aus bestimmten politischen Gründen (Unterdrückung der Zivilgesellschaft, regionale Konflikte usw.) nicht lokal programmiert werden können.}

_{4) Vgl. Philippe Van Damme, Effective aid programming in the next MFF(Part 1): Graduation and differentiation – ECDPM, and Effective aid programming in the next MFF (Part 2): Simplification and governance – ECDPM).}

_{5) Global Europe - European Commission. Die Website der Kommission konzentriert sich mehr auf die Dimension der Konnektivität von Global Gateway, „die den Menschen und dem Planeten zugute kommt“. Die angestrebte Infrastruktur umfasst nicht nur „harte“ Verkehrs- oder digitale Infrastruktur, sondern auch in Bildung und Gesundheit oder Klima und Biodiversität, die Menschen zusammenbringen. Global Gateway - European Commission.}

_{6) EU citizens and development cooperation - September 2023 - Eurobarometer survey.}