Fischerei bleibt blinder Fleck in globaler Zusammenarbeit und Entwicklungspolitik

Im März 2021 veröffentlichte der Streaming-Dienst Netflix den Film "Seaspiracy" über die ökologischen Auswirkungen des globalen Fischfangs. Die hohe Nachfrage, der Social-Media-Buzz und die Unterstützung von Prominenten katapultierten den Dokumentarfilm innerhalb kurzer Zeit in die Top 10 mehrerer Länder. Ein generell zu wenig Aufmerksamkeit erfahrendes Thema stand plötzlich im Rampenlicht der internationalen Öffentlichkeit. Gleichzeitig zog der Film starke Kritik von Fischerei- und Ernährungsexperten auf sich, die besonders die einseitig westliche Perspektive des Dokumentarfilms anmahnten. Zu wenig seien – neben berechtiger Kritik am Raubbau auf See – lokale Fischereigemeinschaften zu Wort gekommen und die lebensstiftende Bedeutung des Ozeans in lokalen Systemen der Unterhaltssicherung gerade in Entwicklungs- und Mitteleinkommensländern beleuchtet worden.

Als solches verweisen der Film und seine Reflexion in der Öffentlichkeit auf ein Feld von Spannungen die sich seit Jahrzehnten zuspitzen: zwischen Industrie- und Kleinfischerei zum einen, sowie zwischen Fangflotten-unterhaltenden Hoch- und Mitteleinkommensländern und Entwicklungsländern mit traditionell reichen, doch zunehmend überfischten Fischbeständen und auf marine Proteine angewiesene Gesellschaften zum anderen.  Es ist ein transregional vermachtetes Spannungsfeld, das auch in der Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit vernachlässigt wird.

Ressourcenverknappung und Konkurrenz

Fischerei und Aquakulturproduktion stellen die Hauptquellen für den Lebensunterhalt von 10-12 Prozent der Weltbevölkerung dar (FAO 2020, Belhabib 2021). Im Jahr 2018 waren fast 3,3 Milliarden Menschen, mehrheitlich angesiedelt in Afrika und Asien, für rund 20 Prozent ihrer durchschnittlichen Pro-Kopf-Aufnahme von tierischem Protein auf Fisch angewiesen (FAO 2020). Die seit Jahrzehnten zunehmende Konkurrenz zwischen Klein-, Küsten- und Industriefischerei führt zu substantiellen Verarmungsprozessen in der Arbeitsplatz-intensiven Kleinfischerei, zur Überfischung und zu ökologischem Raubbau durch Industriefangflotten (Belhabib et al. 2015a).

Das Fehlen technischer und finanzieller Ressourcen zum Aufbau eigener moderner Fangflotten und damit der Nutzung einst reicher Fischbestände hat beispielsweise viele westafrikanische Regierungen dazu veranlasst, Fischereipartnerschaften mit EU-Staaten, aber auch mit asiatischen Fischfangnationen wie Japan, Südkorea und zunehmend China zu schließen (Belhabib et al. 2015b, Alff/Hornidge 2019). Europäische und asiatische Fangflotten konkurrieren dabei um die knapper werdenden Fischressourcen Westafrikas. Staatliche Subventionen, die bis zu 20-40 Prozent des Wertes der Fänge ausmachen, bieten weitere Anreize für den Ausbau dieser Fernwasserflotten (Skeritt & Sumaila, 2021).

Zu hoch angesetzte Fangquoten, aber auch die fehlende staatliche Kapazität bzw. der Unwillen der staatlichen Verwaltungen vor Ort, die Tragfähigkeit der Fischbestände ihrer Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) einzuschätzen und auch deren nachhaltige Nutzung zu kontrollieren, tragen dort zu erheblicher Überfischung bei. In der Folge werden regionale Produktions- und Lieferketten in Teilen Westafrikas kontinuierlich geschwächt oder brechen zusammen.

Aber auch in Teilen Lateinamerikas und Süd(ost)asiens sind diese Trends zu beobachten. Im vergangenen Jahr wurden sie durch Covid-19-bedingte Lockdown-Maßnahmen zeitweise weiter verstärkt, wie wir in einer Studie gemeinsam mit KollegInnen des Leibniz-Zentrums für marine Tropenforschung feststellten (Manlosa et al. 2021). Ein eingeschränkter Marktzugang bei gleichzeitigem Anstieg der Kosten für Benzin und Inputs zur Fischverarbeitung reduzierte die Produktionsgewinne.

Die sozialen Auswirkungen der Verarmungsprozesse in der Klein- und Küstenfischerei inklusive lokaler fischverarbeitender Industrien und regionaler Lieferketten sind nach Geschlecht, Altersgruppen und Ethnien unterschiedlich verteilt. Ein Übergang in den offenen Arbeitsmarkt ist aufgrund mangelnder Schulbildung selten möglich (Jyotishi et al. 2021). Insbesondere die fischverarbeitende Industrie und Vermarktung bietet in vielen Teilen Westafrikas und Asiens traditionell Frauen Einkommensmöglichkeiten. Diese sind von den Verarmungsprozessen in dem Sektor zunehmend bedroht. Auch die Folgen der Covid-19-Pandemie verstärken diese Tendenzen weiter (Okafor-Yarwood & Van den Berg Bhagwandas, 2021).

Die zu beobachtenden Bewältigungsstrategien umfassen längere Zeiten auf See, Fischer passen zudem ihr Fangverhalten an Verfügbarkeiten von Ressourcen an, oder gehen zu illegalen Fangpraktiken über. Andere diversifizieren ihre Strategien zur Einkommenssicherung von Familien (inklusive saisonaler Migration) oder verlassen den Sektor ganz, um in den häufig begrenzt aufnahmefähigen Dienstleistungssektor abzuwandern (als Taxifahrer, Kioskbetreiberin, etc.). Illegale, nicht gemeldete und unregulierte (illegal, unreported and unregulated, IUU) Fischereiaktivitäten, durchaus auch unter Einbezug der Kleinfischerei, stellen somit weiterhin und trotz internationaler Bemühungen sie einzuschränken, ein zunehmend großes Problem dar.

Gigantischer Saiko-Trade

Im westafrikanischen Kontext ist -neben dem IUU-Fischen auch auf den Umtauschhandel auf See (dem sogenannte ‚Saiko-Trade‘) hinzuweisen, der die lokalen Arbeitsmärkte und den Kampf gegen Überfischung weiter unterwandert. An der zentralen Küste Ghanas beispielsweise – und vor allem ausgehend vom Fischereihafen Elmina – hat sich seit etwa zehn Jahren ein blühender Offshore-Handel etwa zwischen chinesischen, aber unter ghanaischer Flagge operierenden Trawlercrews und der lokalen Bevölkerung um den kommerziell uninteressanten Beifang aus Klein- und Jungfischen entwickelt. Statt den Beifang über Bord zu werfen, wird er in Blöcken gefroren und bei Nacht an Kleinfischer verkauft.

Der gefrorene Fisch wird dann bis weit ins Landesinnere gehandelt, aber mit entsprechendem Preisverfall für das legal gefischte, nicht gefrorene Fanggut.  Laut Schätzungen der Environmental Justice Foundation (EJF 2018) werden jährlich ca. 80.000 Tonnen Beifang auf diese Weise angelandet, um ein Vielfaches mehr als die offizielle Fangmenge chinesischer Fangflotten in ghanaischen Gewässern.

Gleichzeitig nimmt die Aquakulturproduktion seit Jahren rasant zu. Die UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) bemisst den Zuwachs von 1990 bis 2018 auf 528 Prozent (FAO 2020).  Ein stark verwendetes Betriebsmittel ist Fischmehl, hergestellt aus Fisch und Beifang aus dem freien Fischfang. Das Mehl wird außer in der Aquakultur auch in der Geflügelproduktion verwendet und ist  somit – neben regional unterschiedlichen und sich verändernden Konsummustern – in Teilen für die Ausweitung der Bandbreite der gefangenen Arten verantwortlich (Gorez 2021).

Ein Blick in Fischmehl-produzierende Fabriken etwa in Mauretanien (Feldforschung Hornidge 2018) führt einem jedoch plastisch vor Augen, dass vorsichtig verhandelte Fangquoten für Menge und Arten als Steuerungsinstrumente nur bedingt greifen. Stattdessen bestimmen die staatlichen Umsetzungsorgane und der politische Wille vor Ort, inwiefern mittels Kontrollen und Sanktionen beispielsweise Jungfische geschützt werden, oder ob Fisch und Meeresfrüchte aller Arten von Industrietrawlern durch nicht-einsehbare Plastikrohre direkt in die Mahlwerke der Fischmehlfabriken gepumpt werden.

Transregional definierte Rechtsräume

Das Weltmeer und seine Ressourcen als globales Gemeingut anzuerkennen, ist ein alter Menschheitstraum. In den Trümmern des zweiten Weltkriegs legte er die Grundlage für das 1982 verabschiedete Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) und das völkerrechtlich verankerte Prinzip vom ‚gemeinsamen Erbe der Menschheit‘. Allerdings gelang es seinen Fürsprechern, dem maltesischen UN-Botschafter Arvid Pardo und Elisabeth Mann-Borgese, in den Verhandlungsrunden ab 1967 nur, dieses Prinzip für den Meeresboden und seine mineralischen Ressourcen jenseits nationalstaatlicher Grenzen (‚the Area‘) zu verankern.

Auch bis heute ist es nicht auf biologische Ressourcen in der Wassersäule ausgeweitet worden. Stattdessen unterliegt das Fischereimanagement im Küstenmeer (12 Seemeilen/sm von der Küste) und der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ; 200 sm, erweiterbar bis auf 350 sm von der Küste) eines Küstenstaates der nationalen Gesetzgebung. In der Hohen See, ab seewärts der AWZ, gilt das Prinzip der ‚Freiheit der Meere‘ für Schifffahrt, Fischerei und Forschung. Dessen genaue Ausgestaltung obliegt in der Fischerei regionalen Fischereiorganisationen (Regional Fisheries Management Organisations – RFMOs) mit Fokus auf (a) bestimmte regionale Fischfanggebiete und (b) migrierende Fischarten.

De facto hängt die Umsetzung und Sicherstellung eines nachhaltigen Umgangs, der dem Raubbau entgegenwirkt, von verfügbaren Schiffsinfrastrukturen, institutionellen Kapazitäten und politischem Willen, ab, der sich auch in transregionalen Verhandlungen und Abkommen niederschlägt (Adewumi, 2021).

So betont auch die Agenda 2030 unter Ziel 14 ‚Leben unter dem Wasser‘ besonders die Notwendigkeit, illegale, nicht gemeldete und unregulierte Fischerei zu bekämpfen und Schutzzonen einzurichten. Wichtige Schritte in diesem Kampf umfassen die FAO Datenbank aller zur Fischerei zugelassenen Trawler mit Kühlkapazität (seit 2014) oder das Übereinkommen der Vereinten Nationen zum verhinderten Anlanden illegalen Fischs (seit 2016). Trotzdem schätzt die FAO den Anteil illegalen Fischfangs am globalen Fang weiterhin auf um die 20 Prozent (FAO 2021). Ein konkretes Beispiel für die Dringlichkeit, Fischereipolitik im Interesse transformativer nachhaltiger Strukturpolitik mit entwicklungspolitischen Zielen zusammenzuführen, ist die Zusammenarbeit der EU und Deutschlands mit Mauretanien.

Exkurs: Das Fischereiabkommen der EU mit Mauretanien

Die Fischbestände im Auftriebsgebiet vor der Küste Mauretaniens sind die wichtigste natürliche Ressource des Landes. Das Fischereiabkommen (Fisheries Partnership Agreement) der Europäischen Union von 2015 (aufgrund von zwei Verlängerungen gültig bis 15. November 2021) ist das finanziell umfangreichste Fischereiabkommen der EU mit jährlich insgesamt 61,625 Mio. Euro. Von diesen werden 57,7 Mio. Euro für den Zugang zu den mauretanischen Gewässern gezahlt und stärken somit den Staatshaushalt des 4,2 Millionen Menschen-Landes (Statistisches Bundesamt 2021). Lediglich die verbleibenden 4,125 Mio. Euro sind explizit für unterstützende Programme im Bereich der Kleinfischerei (z.B. Stärkung von Fischereikooperativen, Verarbeitungsindustrien, Ausbildungsprogramme etc.) reserviert. Während die Gelder ab 2015 ein autokratisches Regime in einer nach wie vor von Sklaverei geprägten Gesellschaft stärkten (NGOs gehen von 2,4 Prozent der Bevölkerung in Sklaverei aus), bietet die seit August 2019 unter Präsident Ghazouani neu formierte Regierung Grund zur vorsichtigen Hoffnung auf eine schrittweise Stärkung der Rechtsstaatlichkeit.

Handlungsfeld für Entwicklungspolitik

Das Weltmeer ist globales Gemeingut. Es ist globaler Klimaregulator, Biodiversitäts-Hub und zentrale Proteinquelle für menschliche Ernährung. Es bindet Kohlenstoff in großen Mengen und produziert etwa die Hälfte des in der Atmosphäre enthaltenen Sauerstoffs. Gleichzeitig leidet es zunehmend unter den Abflüssen, die vom Land ins Meer gespült werden. Überdüngung und Versauerung gehen einher mit globaler Erwärmung. Die zunehmende Konkurrenz von Industriefangflotten weitestgehend aus Industrie- und Mitteleinkommensländern und der Klein- und Küstenfischerei zahlreicher Entwicklungsländer führt zu weiterem Raubbau an den durch globale Erwärmung ohnehin strapazierten Fischbeständen in den Tropen und Subtropen.

Durch zerfallende Arbeitsmärkte in der Klein- und Küstenfischerei, in verarbeitenden Industrien und regionalen Handelsnetzwerken, die traditionell Männern und Frauen mit häufig geringer formaler Schulbildung Zukunftsoptionen geboten haben, steigen die Anreize für IUU, illegale Fangpraktiken, armutsgetriebene Piraterie und Handel jenseits legaler Reiserouten. Ihre Illegalität erodiert schon schwache institutionelle Kapazitäten weiter, befördert Korruption und eine soziale Ungleichheiten verstärkende Regierungsführung.

All dies sind Herausforderungen nachhaltiger Entwicklung. Und doch fallen sie wiederholt zwischen die Zuständigkeitsbereiche und Interessen unterschiedlicher Ressortpolitiken, vornehmlich Umwelt, Ernährung und Landwirtschaft, Wirtschaft und Handel, Entwicklung, Sicherheit und Verteidigung, sowie zwischen Governance-Ebenen etwa von Deutschland und der EU bis hin zur multilateralen Ebene der FAO und der RFMOs oder den Zuständigkeiten für Küstenmeere und offenen Ozean.

Der Bereich der internationalen Zusammenarbeit und Entwicklungspolitik sollte sich dezidiert den Herausforderungen im Fischereisektor zuwenden. Der Wirtschaftsbereich ist aufgrund seiner Naturabhängigkeit von einem grenzüberschreitenden Wasserkörper prädestiniert für die Verbindung von Umweltschutz mit Arbeitsplatzförderung, Armutsbekämpfung, den Aufbau institutioneller Kapazitäten und Strukturen für gute Regierungsführung sowie für ambitionierte regionale Kooperation.

Wir sehen die folgenden Handlungsfelder und konkreten Schritte, um Fischerei in Entwicklungspolitik und internationaler Zusammenarbeit den heutigen Herausforderungen besser zu positionieren:

1. Gezielter Abbau von Subventionen für die Industriefischerei. Die OECD beziffert den Anteil der Official Development Assistance (ODA), der 2013-2018 für eine Nachhaltigkeits-orientierte Weiterentwicklung der Blue Economy eingesetzt wurde, auf durchschnittlich 2,9 Mrd. Dollar pro Jahr (1,6 Prozent der gesamten ODA). Dies steht den 35,4 Mrd. Dollar gegenüber, die allein 2018 global für Fischereisubventionen bereitgestellt wurden (Skeritt & Sumaila 2021), mit dem zu erwartenden Versagen im Kampf gegen Überfischung.
2. Verbot jeglicher Fischereiaktivitäten in der Hohen See. Sie sollten in Zukunft auf Küstenmeere innerhalb der Ausschließlichen Wirtschaftszonen reduziert werden. Neben dem Schutz der Ökosysteme der Hohen See, würde es die Position der Kleinfischerei gegenüber der Industriefischerei im Kampf um die Fischbestände von Entwicklungsländern stärken (Sumaila et al. 2015).
3. Institutionelle Stärkung und Kapazitätsentwicklung von regionalem Fischereimanagement. Gezielte Förderung regionaler Kooperation und Verständigung zu nachhaltigem Fischereimanagement in Verbindung mit guter Regierungsführung und Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit mittels der Regional Fisheries Management Organisations.
4. Gezielte Förderung der Klein- und Küstenfischerei in Entwicklungs- und Mitteleinkommensländern mit Zugang zu traditionell reichen Fischereigründen und entlang der Small-scale Fisheries Guidelines der FAO (FAO 2015).
5. Gezielter Ausbauvonlokalen fischverarbeitenden Industrien und (trans-)regionaler Vermarktung, inklusive gender-diverser Arbeitsplatzförderung, Sozial- und Umweltstandards, Kapazitätsentwicklung und Ausbildung.
6. Förderung von cross-sektoraler Kooperation und Koordination im weiteren Kontext ozeanbasierter Wirtschaftszweige. Sicherstellung von Nachhaltigkeitsstandards (ökologische, soziale, ökonomische, kulturelle) im weiteren Ausbau der ‚Blue Economy‘ mittels der gezielten Unterstützung integrierter Ansätze (wie z.B. die Integrated Maritime Strategy der Afrikanischen Union).

Literatur:

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_{Alff, H., Hornidge, A.-K. (2019): “Chinas blaue Expansion: Die maritime Seidenstraße in Westafrika aus Fischereiperspektive”, Geographische Rundschau 06/2019, Westerman, p. 18-23.}

_{Belhabib, D. (2021): Ocean science and advocacy work better when decolonized. Nat Ecol Evol 5, 709–710 (2021). https://doi.org/10.1038/s41559-021-01477-1}

_{Belhabib, D., Sumaila, U.R. and D. Pauly (2015a): Feeding the poor: contribution of West African fisheries to employment and food security. Ocean and Coastal Management 111, pp. 72-81}

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_{Carneiro, G., Bisiaux, R., Davidson, M.F., Tómasson, T., Bjärnstedt, J. (2019): Fishing Aid: Mapping and Synthesising Evidence in Support of SDG 14 Fisheries Targets, EBA Report 2019:08, the Expert Group for Aid Studies (EBA), Sweden}

_{Environmental Justice Foundation (EJF) (2018): The Problem with Saiko: An Ecological and Human Catastrophe. Issue Brief. (https://ejfoundation.org//resources/downloads/Saiko-briefing-Ghana-EJF-HM-final.pdf)}

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_{FAO (2015): Voluntary Guidelines for Securing Sustainable Small-Scale Fisheries in the Context of Food Security and Poverty Eradication. Rome: FAO; www.fao.org/3/i4356en/I4356EN.pdf}

_{Gorez, B. (2021): "The rich man's fish feeds on the poor man's sardinella". https://www.cffacape.org/publications-blog/the-rich-mans-fish-feeds-on-the-poor-mans-sardinella}

_{Jyotishi, A., Scholtens J., Viswanathan G., Gupta P., Bavinck M., 2021. A tale of fish in two cities: consumption patterns of low-income households in South India. Journal of Social and Economic Development, 1-18}

_{Manlosa, A.O., Hornidge A.-K., Schlüter A. (2021): Aquaculture-capture fisheries nexus under Covid-19: impacts, diversity, and social-ecological resilience, Maritime Studies; doi:10.1007/s40152-021-00213-6}

_{OECD (2020): Sustainable Ocean for All Harnessing the Benefits of Sustainable Ocean Economies for Developing Countries. Paris: OECD. https://doi.org/10.1787/19901372}

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