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  • Entwicklungspolitik & Agenda 2030
  • 05/2020

Deutsche ODA in Daten, Fakten und Trends

Die Mittel für die staatliche Entwicklungszusammenarbeit halten nicht mit der Ambition der Agenda 2030 Schritt. Eine Analyse der Welthungerhilfe aus dem Bericht "Kompass 2020".

Kompass 2020

Bericht zur Wirklichkeit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Ende 2015 hat sich die internationale Gemeinschaft mit 17 Nachhaltigkeitszielen (Sustainable Development Goals, SDG) eine ambitionierte Agenda gesetzt. Doch die Bereitschaft der Industrienationen, Länder des globalen Südens mit finanziellen Mitteln für nachhaltige Entwicklung zu unterstützen, hält nicht mit diesen Ambitionen Schritt. Die Ausgaben für offizielle Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) durch die 29 Mitgliedstaaten des OECD Development Assistance Committee (DAC)1 lagen nach vorläufigen Daten im Jahr 2019 mit 152,8 Milliarden US-Dollar wieder auf dem Niveau von 2017, nachdem sie 2018 leicht zurückgegangen sind.

In der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts, nach der Vereinbarung der Millenniums-Entwicklungsziele, haben die Geberländer viel mehr Entschlossenheit gezeigt. Zwischen 2000 und 2010 wuchsen die ODA-Ausgaben um 69 Prozent. Zwischen 2010 und 2019 stiegen die ODA-Ausgaben lediglich um 14 Prozent. Dabei machten die Kosten für Geflüchtete in Geberländern einen größeren Anteil daran aus als zuvor. Es ist damit zu rechnen, dass in der kommenden Zeit die ODA Mittel schwer umkämpft sein werden, da die öffentlichen Haushalte wegen der COVID-19-Pandemie unter Druck geraten.

Bei den Daten für das Jahr 2019 handelt es sich um vorläufige Berechnungen. Die statistische Prüfung der von allen Gebern berichteten Daten findet das ganze Jahr über statt, der finale Datensatz mit Details zur Aufteilung nach Sektoren und Regionen wird erst zum Jahresende veröffentlicht. Daher wertet dieser Bericht die Trends auf Basis von vorläufigen Daten für 2019 aus, bei der Detailanalyse wird auf Daten für 2018 zurückgegriffen.

Kluft zwischen Bedarf und Mitteln ist in am wenigsten entwickelten Ländern am größten 

ODA für die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC), in denen Armut und Hunger am weitesten verbreitet sind, machte 2019 ein Fünftel der gesamten ODA aus. 2019 gab es eine Steigerung von zweieinhalb Prozent nach dem Rückgang von etwa zwei Prozent im Jahr 2018. Dabei ist dort der Bedarf an Entwicklungsfinanzierung am größten. So gehören alle fünf Länder, deren Hungersituation laut Welthunger-Index als „gravierend“ oder „sehr ernst“ eingestuft wird, zu den LDC; die Lage in fast allen anderen LDC entspricht der Welthunger-Index Kategorie „ernst“.2 

Diese Staaten verfügen über sehr geringe Eigenressourcen, erhalten kaum ausländische Direktinvestitionen, können keine Kredite an den Finanzmärkten aufnehmen oder sind von Überschuldung bedroht.3 Um den Menschen lebenswichtige Sozialleistungen bereitzustellen und für sie Perspektiven zu schaffen, ist neben Eigenanstrengungen der Partnerländer die internationale Solidarität unerlässlich. 

Die Industrienationen haben sich verpflichtet, mindestens 0,7 Prozent ihrer Bruttonationaleinkommen (BNE) für die Entwicklungszusammenarbeit bereitzustellen und 0,15 bis 0,2 Prozent für die LDC4. Diese Verpflichtung wurde auch in die Agenda 2030 aufgenommen und im Nachhaltigkeitsziel 17.2 als Indikator benannt.5 Derzeit liegt aber die ODA-Quote der Geber des OECD-Entwicklungsausschusses bei nur 0,3 Prozent der BNE und hat sich seit Jahren kaum verändert; ähnlich die ODA-Quote für die am wenigsten entwickelten Länder, die sich in den letzten Jahren um die 0,09 Prozent der BNE bewegt.

Hoffnung auf private Finanzierung hat sich bislang nicht erfüllt 

Hoffnungen, private Finanzmittel könnten die Lücke füllen, haben sich bislang kaum erfüllt. Laut OECD sind in den vergangenen Jahren sowohl inländische als auch ausländische Privatinvestitionen in Entwicklungsländern rückgängig.6 Insbesondere in den LDC kommt wenig privates Kapital an. Die Privatinvestitionen, die mit ODA bezuschusst oder durch Geberländer abgesichert wurden, sind nur zu sechs Prozent in die am wenigsten entwickelten Länder geflossen.7 Darüber hinaus gehen diese Mittel nur zu einem sehr kleinen Teil in Bildung und in das Gesundheitswesen, also Bereiche, die für die menschliche Entwicklung besonders wichtig sind.8 Weiterhin mangelt es auch an Evidenz, inwieweit die finanziellen Anreize für Privatinvestitionen in Entwicklungsländern zur Verringerung der Armut beitragen.9 

Die ODA-Mittel dagegen lassen sich gezielt für Armutsbekämpfung dort einsetzen, wo sie am meisten gebraucht werden. Um dem Versprechen der Agenda 2030 – „leave no one behind“, niemanden zurücklassen – gerecht zu werden, dürfen sie weder gekürzt werden noch den Fokus auf die Bedürftigsten verlieren. 

Nur einige Geberländer erreichen die ODA-Quote von 0,7 Prozent des BNE. Schweden, Norwegen und Luxemburg bleiben seit Jahren stabil über einem Prozent, auch Dänemark liegt stets über der Zielmarke. Die Niederlande, die jahrelang mehr als 0,8 Prozent bereitgestellt haben, haben in den vergangenen Jahren das Ziel immer wieder verfehlt. Großbritannien hat 2013 das Ziel zum ersten Mal erreicht und bleibt seitdem konsistent bei 0,7 Prozent; ein Gesetz aus dem Jahr 2015 machte die Quote für die Regierung bindend. Somit ist Großbritannien nicht nur das einzige Land der G7, das die Verpflichtung erfüllt, sondern auch ein Beispiel dafür, wie politischer Wille eine konkrete Lösung hervorbringen kann. Deutschland verfehlt mit 0,61 Prozent das Ziel leicht, mit Blick auf die mittelfristige Finanzplanung des Bundes wird sich Deutschland aber voraussichtlich in den kommenden Jahren noch weiter davon entfernen. 

Deutschland eines der größten Geberländer der Welt 

Mit 23,8 Milliarden US-Dollar (21,3 Milliarden Euro) war Deutschland 2019 der zweitgrößte Geber weltweit. Auf dem ersten Platz standen die Vereinigten Staaten, den dritten belegte Großbritannien, danach folgten Japan und Frankreich. Deutschland bleibt ein Schwergewicht, was Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe angeht – jeder sechste Euro aller ODA (16 Prozent) stammte 2019 aus Deutschland.

Die Ausgaben für Geflüchtete in Deutschland, die nach der Systematik des OECD DAC auf die ODA angerechnet werden dürfen, haben in den vergangenen Jahren einen erheblichen Anteil ausgemacht. 2016 sowie 2017 betrug ihr Anteil ungefähr ein Viertel der ODA. 2018 war es allerdings nur ein Sechstel, und 2019 sind sie weiter geschrumpft. Im Jahr 2016 hatte Deutschland, hauptsächlich durch den rapiden Anstieg dieser Ausgaben, die 0,7-Prozent-Quote erreicht. Mit abnehmenden Flüchtlingszahlen sinkt auch der Gesamtbetrag der deutschen ODA. Trotz des starken Aufwuchses der Mittel für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe konnten die geringeren Ausgaben für Geflüchtete in Deutschland nicht ganz ausgeglichen werden, und somit war eine Reduzierung deutscher ODA sowohl 2018 als auch 2019 zu beobachten. 

Trotz dieses durch Kosten für Geflüchtete verursachten Rückgangs zeigt sich klar: Die Bundesregierung hat in den letzten Jahren ihre Etats für internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe deutlich gesteigert. Die Aufwüchse in den Etats des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sowie des Auswärtigen Amtes (AA) in den letzten Jahren sind deutlich ausgefallen. Der BMZ-Haushalt war 2020 (10,9 Milliarden Euro) eineinhalbmal so groß wie 2015 (6,5 Milliarden Euro). Die Zuwächse fanden sowohl in der bilateralen als auch der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit statt sowie bei den Mitteln für zivilgesellschaftliches Engagement. Am meisten haben die für Sonderinitiativen bereitgestellten Mittel zugenommen, vor allem die 2014 aufgelegte Sonderinitiative Flucht und Migration und die Sonderinitiative "EINEWELT ohne Hunger" (SEWOH). Die Mittel für Erstere wurden von 70 Millionen Euro im Jahr 2014 auf 505 Millionen Euro im Jahr 2020 erhöht, die für Letztere von ebenfalls 70 Millionen Euro 2014 auf 375 Millionen in 2020. Auch die Mittel des Auswärtigen Amtes für die Sicherung von Frieden und Stabilität, die unter anderem humanitäre Hilfe und Krisenprävention finanzieren, haben sich in diesem Zeitraum von 1,5 Milliarden Euro auf 3,1 Milliarden Euro verdoppelt.

Es handelt sich jedoch meist um kurzfristig ausgehandelte Aufstockungen. So wurde im Herbst 2019 dem BMZ zusätzlich eine halbe Milliarde Euro bereitgestellt, sodass die internationalen Vereinbarungen zur Klimafinanzierung eingehalten werden können. Auch wenn diese Aufstockungen zu begrüßen sind und gut eingesetzt werden können, braucht Entwicklungszusammenarbeit eine stabile und langfristige Perspektive. Diese kann nur durch nachhaltige Etatsteigerungen, die in der mittelfristigen Finanzplanung festgehalten werden, sichergestellt werden. Der neuste Eckwertebeschluss zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2021 und zum Finanzplan 2020 bis 2024 sieht aber keine solchen zusätzlichen Mittel für die kommenden Jahre vor. Im Gegenteil, laut dieser Planung geht der Etat des BMZ ab 2022 stark zurück.

Aufwüchse sind im Vergleich zu Verteidigungsausgaben bescheiden 

Wenn man allerdings die Aufwüchse im Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) betrachtet, fallen die Aufstockungen der Etats von BMZ und AA im Vergleich bescheiden aus. Der Koalitionsvertrag von 2018 schreibt der Regierung vor, die Mittel für Krisenprävention, humanitäre Hilfe, auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit im Verhältnis 1:1 zu den Verteidigungsausgaben zu erhöhen. Die Bundesregierung behauptete stets, zuletzt beim Eckwertebeschluss zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2021, das Versprechen werde eingehalten.10

Ein Blick auf die Etatentwicklungen lässt hieran jedoch Zweifel aufkommen. Während der Etat des Verteidigungsministeriums seit Anfang der Legislaturperiode bis 2020 um 8 Milliarden Euro stieg (von 37 auf 45 Milliarden Euro), ist der Etat des BMZ im selben Zeitraum nur um 2,4 Milliarden Euro gestiegen (von 8,5 auf 10,9 Milliarden Euro) und der des Auswärtigen Amtes lediglich um 0,8 Milliarden Euro (von 5,2 auf 6 Milliarden Euro). Laut Bundesfinanzministerium wird der 1:1-Koalitionsvertragsbeschluss dennoch eingehalten, wobei die Behauptung von der genauen Interpretation bezüglich der Referenzwerte und des Referenz-Zeitraums abhängig ist; die tatsächlichen jährlichen Aufstockungen weichen jedoch von dem vorgeschriebenen Verhältnis erheblich ab. Fakt bleibt: Der Etat des Verteidigungsministeriums stieg im Jahr 2020 um etwa fünf Milliarden Euro mehr an als die Etats von BMZ und AA zusammen. Fakt bleibt auch: Der Gesamtetat des BMVg beläuft sich auf das Vierfache des Etats des BMZ.

Dabei ist ein großer Teil der Bundesbürger der Meinung, dass das Engagement in den Bereichen von humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit Priorität über Sicherheit und Verteidigung haben sollte.11 In einer von der Welthungerhilfe im März 2020 durchgeführten repräsentativen Umfrage hat nur jeder zwanzigste Deutsche dem militärischen Einsatz Vorrang eingeräumt. Derselben Umfrage nach würden fast 40 Prozent das entwicklungspolitische Engagement der Bundesregierung erhöhen. Der Rückhalt für Entwicklungszusammenarbeit bleibt in der deutschen Bevölkerung nach wie vor stark: 2020 hielten sie 86 Prozent der Befragten für wichtig oder sogar sehr wichtig.

Deutsche ODA fließt vorrangig nach Afrika und in den Nahen Osten 

Die globalen Trends weisen darauf hin, dass sich Armut und Hunger zunehmend in einigen Regionen konzentrieren. Bereits heutzutage lebt mehr als die Hälfte aller unter absoluter Armut leidenden Menschen der Welt auf dem afrikanischen Kontinent, laut Weltbank-Prognosen werden es 2030 sogar 87 Prozent sein.12 Die Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele hängt also davon ab, ob in Afrika wesentliche Erfolge in der menschlichen Entwicklung erzielt werden können. Zudem steigt die Zahl der in Armut lebenden Menschen in den Ländern, die von lang anhaltenden gewaltsamen Konfliktenbetroffen sind;13,14 82 Prozent der davon betroffenen Staaten haben schlechte Aussichten, bis 2030 die Nachhaltigkeitsziele zu erreichen.15

Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, dass bilaterale deutsche ODA-Mittel 2018 vorrangig nach Subsahara-Afrika und in den Nahen Osten geflossen sind. Dabei sind drei Viertel der Ausgaben im Nahen Osten auf humanitäre Hilfe zurückzuführen. Nur ein Viertel der Mittel in dieser Region floss in Projekte, die über Soforthilfe oder Wiederaufbau hinauszielten. In Subsahara-Afrika dagegen entfielen drei Viertel der Ausgaben auf Entwicklungsprojekte, ein Viertel auf humanitäre Hilfe. Im Nahen Osten werden vor allem Mittel des Auswärtigen Amtes ausgegeben, während in Afrika der Großteil dem BMZ zuzurechnen ist. Die von der KfW Entwicklungsbank geleistete finanzielle Zusammenarbeit macht vor allem in Südasien und im Fernen Osten einen wichtigen Teil der deutschen ODA aus.

Syrien und alle Nachbarn des Bürgerkriegslandes gehören zu den größten Empfängern deutscher bilateraler ODA. Deutschlands finanzieller Einsatz in der Region ist seit 2016 der größte unter allen OECD-Gebern. Die Projekte zielen auf den Schutz und die Versorgung der Zivilbevölkerung sowie Bildung und Beschäftigung für Geflüchtete und Entlastung der aufnehmenden Gemeinden, etwa durch den Ausbau der kommunalen Infrastruktur. Auch die Beiträge an die EU Facility for Refugees in Turkey, das Instrument zur Realisierung des sogenannten EU-Türkei-Deals, werden auf die ODA angerechnet. Darüber hinaus fließen viele Mittel aus Deutschland nach Jemen, ein weiteres Land im Nahen Osten, in dem Menschen aufgrund eines Bürgerkriegs auf humanitäre Hilfe angewiesen sind.

In Subsahara-Afrika sind im Jahr 2018 besonders viele Mittel in überregionale Vorhaben geflossen, mehr als in jedem Land auf dem Kontinent einzeln gesehen. Neben regional angelegten Programmen der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit und deutscher zivilgesellschaftlicher Organisationen gehören dazu Beiträge an internationale Organisationen wie regionale Entwicklungsbanken, die Impfallianz GAVI, UN-Einrichtungen wie UNHCR und Welternährungsprogramm oder auch in den EU-Notfall-Treuhandfonds für Afrika.

Die zweckgebundenen Beiträge Deutschlands an multilaterale Organisationen sind in den letzten Jahren sehr stark gestiegen. Bei zweckgebundenen Beiträgen wird die Verwendung von den Gebern bestimmt, was sie von Kernbeiträgen – die in den allgemeinen Haushalt der Organisationen fließen – unterscheidet. Insbesondere die humanitäre Hilfe wird oft über Strukturen der Vereinten Nationen geleistet. In Subsahara-Afrika wurde ein Viertel aller Mittel über UN-Einrichtungen eingesetzt, hingegen ein Zehntel über deutsche Nichtregierungsorganisationen. Dabei handeln Nichtregierungsorganisationen oft schneller und mit niedrigeren administrativen Kosten. Sie arbeiten über Partnerorganisationen direkt mit den Menschen zusammen und sind näher an ihren Bedürfnissen und Nöten. Das multilaterale System muss gleichwohl gestärkt werden, aber am besten durch Kernbeiträge statt Projektfinanzierungen.

Least Developed Countries

Schon in den Siebzigerjahren des vergangenen Jahrhunderts gab es auf UN-Ebene die Erkenntnis, dass nicht alle Entwicklungsländer die Voraussetzungen haben, um von generellen Entwicklungsmaßnahmen zu profitieren, wie etwa Präferenzhandelsabkommen oder Programmen der UN-Institutionen. Der Generalsekretär wurde aufgefordert, die strukturellen Hindernisse in den am wenigsten entwickelten Ländern zu untersuchen. 1971 wurde der UN-Generalversammlung ein Bericht vorgelegt mit einem Vorschlag für eine Definition und Kriterien, um solche Länder zu identifizieren. So ist die Gruppierung der Least Developed Countries (LDC) entstanden.

Die Kriterien, die seitdem mehrmals angepasst wurden, umfassen neben dem sehr niedrigen Pro-Kopf-Einkommen auch Indizes der menschlichen Entwicklung und ökonomischer Vulnerabilität. Die Letztere besteht etwa, wenn ein Land sehr klein ist, ein Binnenstaat oder weit von Absatzmärkten entfernt, sehr von einzelnen Exportprodukten abhängig, oft von Naturkatastrophen oder instabilen Landwirtschaftserträgen betroffen ist. Die verbreitete Unterernährung und das niedrige Bildungsniveau weisen ebenfalls auf den niedrigen Entwicklungsstand hin und werden als strukturelle Hindernisse berücksichtigt.

Die Schaffung der Kategorie hat es ermöglicht, für diese Länder besondere Hilfen bereitzustellen (z. B. direkte Zuschüsse oder besonders günstige Kreditkonditionen) oder ihnen spezielle Behandlung bei verschiedenen internationalen Angelegenheiten zuzusichern (z. B. zollbefreite Exporte in den EU-Markt). Innerhalb des UN-Systems bekommen sie zum Beispiel Ermäßigungen, was die Beiträge betrifft, profitieren von Kapazitätsaufbau bei Verhandlungen oder Flexibilität bei der Berichterstattung.

Die UN-Organisationen sowie auch die Europäische Union bieten mehrere Instrumente, die gezielt an LDC adressiert sind. Außerdem wurden besondere Vereinbarungen bezüglich der Entwicklungsfinanzierung getroffen: Die Industrieländer haben sich verpflichtet, diesen Ländern zwischen 0,15 und 0,2 Prozent ihres Bruttonationaleinkommens zur Verfügung zu stellen. Diese Verpflichtung wird in der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung wiederholt und bekräftigt.

Es gehören zurzeit 47 Staaten zu der LDC-Kategorie, der Großteil davon schon seit den Siebziger- und Achtzigerjahren. Die Liste wird alle drei Jahre überprüft, um die Länder zu identifizieren, die sich für den Ausschluss aus der LDC-Kategorie oder für die Aufnahme qualifizieren. Es sind innerhalb von fünf Jahrzehnten nur fünf Länder von der Liste gestrichen worden: Botswana (1994), Kapverden (2007), Malediven (2011), Samoa (2014) und Äquatorialguinea (2017).

Auf der Vierten UN-Konferenz über die am wenigsten entwickelten Länder in Istanbul 2011 wurde das „Istanbul Programme of Action for the Least Developed Countries“ (IPoA) für 2011 bis 2020 vereinbart. Ziel war, der Hälfte der LDC einen Aufstieg aus der Kategorie zu ermöglichen. In diesem Jahrzehnt waren es aber nur drei. In Vorbereitung auf die Fünfte UN-Konferenz 2021 sollen die Geberländer die für sie vorgesehenen Aktionspunkte durchgehen und prüfen, ob alle bestmöglich angegangen wurden. Mit einer ODA-Quote für LDC auf dem Durchschnittsniveau von etwa 0,09 Prozent des BNE der OECD-Geberländer haben sich die versprochenen finanziellen Ressourcen jedenfalls nicht materialisiert.

Kriterien für Einstufung in der Least Developed Countries-Kategorie 

Bruttonationaleinkommen (BNE) pro Kopf
 
Human Assests Index (HAI) (Menschlicher Vermögensindex)    Economic Vulnerability Index (EVI) 
(Wirtschaftlicher Verwundbarkeitsindex) 
       

Deutsche ODA für am wenigsten entwickelte Länder steigt

Nach langen Jahren relativer Stagnation steigt die deutsche ODA für die am wenigsten entwickelten Länder. 2018 hat sie zum ersten Mal das Niveau von 0,12 Prozent des deutschen BNE erreicht und sich damit der internationalen Verpflichtung genähert. Dies entsprach 4,2 Milliarden Euro, ein Anstieg um ca. 517 Millionen Euro gegenüber 2017. Wenn das Tempo der Zuwächse über die nächsten Jahre anhält, könnte die 0,15-Prozent-Quote schon im Jahr 2021 erreicht werden. Um die 0,20 Prozent-Quote zu erreichen, bräuchte es weitere fünf Jahre. Allerdings finden Aufwüchse vorrangig im Rahmen von multilateralen Ansätzen statt, das heißt, sie sind indirekt über die UN-Einrichtungen, Weltbank, regionale Entwicklungsbanken und EU erfolgt. Wenn es sich um bilaterale deutsche ODA handelt, also die Ausgaben unter politischer Steuerung der Bundesrepublik, war die Steigerung geringer. Die bilaterale deutsche ODA an LDC war 2018 nur 107 Millionen Euro höher als im Vorjahr.

Die Erneuerung des „Istanbul Action Plan for LDC“ 2021 ist eine gute Gelegenheit, auf die Beantwortung der Frage zu drängen, bis wann und wie Deutschland die 0,2-Prozent-Quote erreichen will. Allerdings erweckt die neue Strategie des BMZ, die im Frühjahr 2020 ausgearbeitet wurde, Zweifel an der Ambition, schnell an dieses Ziel zu gelangen. Mit der neuen Strategie wird der Versuch gemacht, deutsche Entwicklungszusammenarbeit auf eine geringere Zahl von Ländern zu fokussieren, die Kriterien können aber gerade viele LDC benachteiligen. Der Weg zu mehr Strategie und Fokussierung ist zwar zu begrüßen, allerdings sollte der Fokus klar auf Armuts- und Hungerbekämpfung liegen.

Im BMZ wird durch die Strategie ein neues Partnerschaftsmodell eingeführt, das die Partnerländer drei Kategorien zuordnet. Neben der reduzierten Zahl der Partner der bisherigen bilateralen Zusammenarbeit werden „globale Partner“ sowie „Friedens- und Nexuspartner“ identifiziert16. Bei den bilateralen Partnerländern wird ein besonderer Schwerpunkt auf „Reformpartner“ gelegt.

Die als Reformpartner ausgewählten Länder sind wirtschaftlich vergleichsweise gut entwickelt – nur ein Drittel der Reformpartner gehört zu den LDC. Die deutsche EZ ist an „Erfolge“ geknüpft, unter anderem bei makroökonomischen Reformen. Bei den Nexus- und Friedenspartnern stehen die Themen Konflikt, Flucht und Migration im Mittelpunkt. Insgesamt spielen bei den neuen Kategorien auch deutsche außen-, innen- und wirtschaftspolitische Interessen eine Rolle: Es sind die Länder im Blick, die für deutsche Investitionen interessant sind, beziehungsweise Herkunfts- und Transitländer von Migranten. 

Einige von den bisherigen Partnerländern finden sich jedoch in keiner dieser Kategorien wieder, darunter mehrere LDC. Die Einstellung der bilateralen Zusammenarbeit mit einigen LDC, die nicht in die neue Strategie passen, kann Deutschland von der Erfüllung der 0,15-Prozent-Quote weiter entfernen und dabei erhebliche Finanzierungslücken in diesen Ländern schaffen. Zwar gibt das BMZ an, dass sich der Anteil der LDC an der Gesamtzahl der Partnerländer erhöhen werde; da aber insgesamt die Zahl der Partnerländer reduziert wird, sagt der höhere Anteil wenig aus. Tatsache ist, dass folgende LDC keine Partnerländer mehr sind: Burundi, Myanmar, Guinea, Haiti, Laos, Liberia, Myanmar, Nepal, Sierra Leone und Timor-Leste. Folgende LDC wurden in die Kategorie Nexus- und Friedenspartner aufgenommen: Jemen, DR Kongo, Somalia, Sudan, Südsudan, Tschad und Zentralafrikanische Republik. Es bleibt abzuwarten, was das für die sektorale Ausgestaltung der Zusammenarbeit bedeutet.

In den Ländern, die sich nicht mehr für bilaterale staatliche Zusammenarbeit qualifizieren, fördert das BMZ weiterhin nicht-staatliche Akteure. So kommt es auf die zivilgesellschaftlichen Organisationen an, den Rückzug der staatlichen Zusammenarbeit abzufedern und in politisch schwierigen Kontexten zur Realisierung der Menschenrechte beizutragen. Ob sie in dieser Rolle stärker finanziell unterstützt werden, bleibt unbeantwortet. Außerdem soll die Lücke in ausscheidenden Ländern durch multilaterale Organisationen gefüllt werden; wie sich das in der Umsetzung konkret gestaltet, war zum Zeitpunkt der Drucklegung noch unklar. 

Die Kriterien für die Auswahl der Länder in den einzelnen Kategorien wurden bisher nicht transparent gemacht. Die als Reformpartner ausgewählten Länder sind wirtschaftlich vergleichsweise gut entwickelt – nur ein Drittel der Reformpartner gehören zu den LDC. Die deutsche EZ ist an „Erfolge“ geknüpft, unter anderem bei makroökonomischen Reformen. Bei den Nexus- und Friedenspartnern stehen die Themen Konflikt, Flucht und Migration im Mittelpunkt. Insgesamt stehen bei den neuen Kategorien insbesondere deutsche außen-, innen- und wirtschaftspolitische Interessen eine Rolle: Es sind die Länder im Blick, die für deutsche Investitionen interessant sind, beziehungsweise Herkunfts- und Transitländer von Migranten.

Die Einstellung der bilateralen Zusammenarbeit mit einigen LDC, die nicht in die neue Strategie passen, kann Deutschland von der Erfüllung der 0,15 Prozent-Quote weiter entfernen und dabei erhebliche Finanzierungslücken in diesen Ländern schaffen.

Zentralafrikanische Republik

Die Zentralafrikanische Republik (ZAR) ist nach der neuen BMZ-Strategie 2030 ein „Nexus- und Friedenspartner“. Die ZAR führt die traurige Liste der weltweit vergessenen Krisen an. Seit 2012 findet im rohstoffreichen und strategisch gelegenen afrikanischen Land einer der brutalsten Konflikte statt. Mehr als 1,1 Millionen der insgesamt knapp fünf Millionen Einwohner wurden vertrieben. Die ZAR ist Schlusslicht im Welthunger-Index 2019: Aktuell benötigen 1,8 Millionen Zentralafrikaner Lebensmittelhilfe, ein Großteil davon lebt in akuter, ernsthafter Ernährungsunsicherheit.

Seit Abschluss des Friedensabkommens zwischen verfeindeten Sélékas und Balakas gibt es hoffnungsvolle Zeichen. In dieser Situation ist es wichtig, den Menschen eine Perspektive zu schaffen, etwa durch Einkommen in der wiederbelebten Bewirtschaftung von Ackerflächen. Wie der zentralafrikanische Agrarminister Honoré Feïzouré in einem Interview mit dem Fachjournal „Welternährung“ erläuterte17, haben gerade vom BMZ finanzierte und von der Welthungerhilfe unterstützte landwirtschaftliche Institute dazu beigetragen, sowohl verbessertes Saatgut für Landwirte zu produzieren als auch neue Jobs und Ausbildungsmöglichkeiten für Jugendliche zu schaffen.

Laut dem zentralafrikanischen Agrarminister ist „bilaterale Hilfe effizienter, pragmatischer und konkreter“. Ein Großteil der deutschen Hilfe kommt der Landwirtschaft zugute. Und es gibt Ergebnisse, wie der Agrarminister weiter berichtet: „Vor einiger Zeit lebten Binnenflüchtlinge auf der Landebahn des Flughafens von Bangui, sie bauten neben den Pisten Gemüse an. Wir haben mit deutscher Hilfe Land zur Verfügung gestellt, und auf dem Gelände entstanden ein Marktplatz, eine Beratung für Gemüsebau und eine Schule.“ Dieses Beispiel verdeutlicht, welche enorme Wirkung auch relativ bescheidene finanzielle Unterstützung für ein armes und fragiles Land wie die Zentralafrikanische Republik hat.

Spannungsfeld zwischen humanitärer Hilfe und Friedenssicherung in der Sahelregion 

Die größten Aufwüchse an bilateraler deutscher ODA an LDC entfielen im Jahr 2018 auf westafrikanische Länder und Länder der Sahelregion. Vor allem Niger und Senegal erfuhren einen starken Zuwachs an deutschen EZ-Mitteln gegenüber dem Jahr 2017, aber auch Mali, Tschad und Burkina Faso haben profitiert. Die vermehrte Ausrichtung auf die Sahelregion ist im Zusammenhang mit verstärkten Migrationsströmen Richtung Europa zu betrachten. So hat unter anderem die Lage an der Migrationsroute nach Europa diesen Ländern noch mehr Aufmerksamkeit beschert, die sie schon seit Langem nötig gehabt hätten.

Überall in dieser Region werden Menschen immer wieder dschihadistischer Gewalt ausgesetzt, die auch teilweise latente interethnische Konflikte ausbrechen lässt. Der Weide- und Wassermangel, der sich durch den Klimawandel stets verschärft, treibt Menschen in Konkurrenz um die Ressourcen und bringt sie zu nicht nachhaltigen Landwirtschaftspraktiken wie Überweidung oder Abholzung. Gleichzeitig können die schwachen Staatsstrukturen der Bevölkerung weder Sicherheit noch Versorgung sichern. Im Jahr 2018 hat die FAO gewarnt, dass die Zahl der von Hungersnot bedrohten Menschen im Sahel auf einem Zehn-Jahres-Höhepunkt stand17, 2019 war sie genauso hoch.

Vor diesem Hintergrund ist der Einsatz deutscher Mittel in der Region in den Bereichen Ernährungssicherung und Landwirtschaft, die 2018 vorrangig finanziert wurden, sinnvoll. Es sind gleichzeitig viele Mittel in die Stärkung der Institutionen auf nationaler und kommunaler Ebene geflossen. 

„Triple Nexus“ bezeichnet die Bestrebungen, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe und Friedenssicherung operationell und strategisch miteinander zu verzahnen. Der Ansatz ist schon lange Teil des integrierten Vorgehens der UN, insbesondere seit der Agenda for Peace von UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali aus dem Jahr 1992 sowie der Debatte um menschliche Sicherheit. Der Begriff wird allerdings unterschiedlich ausgelegt und kritisiert. Die Definition des Begriffs Frieden bleibt vage und kann dazu führen, dass kurzfristige sicherheitspolitische oder militärische Stabilisierungsinteressen zivile Interventionen dominieren. Auch können durch die Stärkung von Militär und Sicherheitsstrukturen autoritäre Regierungen gestärkt werden. 

Grundsätzlich begrüßen viele humanitäre und politische Akteure eine bessere Verzahnung und Komplementarität von kurzfristigen humanitären und längerfristig angesetzten entwicklungspolitischen Programmen. Die Aufnahme eines nicht klar definierten Politikfeldes Frieden in den Nexus birgt allerdings die Gefahr einer Vermischung der Mandate von humanitären Helfern und Militär und damit einer Politisierung, die die humanitären Prinzipien der Unabhängigkeit, Neutralität und Unparteilichkeit unterminiert.

Zum Beispiel berichten humanitäre Helfer, gerade in der Sahelregion, von einer gestiegenen Gefährdung durch Angriffe infolge der „Quick Impact Projects“ der UN-Mission in Mali. Diese kleineren Projekte, die auf die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung eingehen, werden im Rahmen einer Stabilisierungsmission realisiert, um das Vertrauen und ihr Mandat zu stärken. Allerdings gibt es von „Ärzte ohne Grenzen“ und dem „Norwegian Refugee Council“ Berichte über „Verwechslungen“ zwischen humanitären und militärischen Aktivitäten durch die Konfliktparteien.18

Im Rahmen eines Interviews mit der Welthungerhilfe erklärte die Landesdirektorin für Mali des Amts der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA), es gebe derzeit eine drastische Diskrepanz bei den von der internationalen Gemeinschaft für Mali bereitgestellten Mitteln. Während sich die Finanzierung für militärische und friedenserhaltende Missionen auf über eine Milliarde US-Dollar beläuft (1,2 Milliarden US-Dollar jährliches Budget für MINUSMA; dazu kommen noch Mittel für die G5 und der Rest für EUCAP Sahel, Operation Barkhane und die malischen Streitkräfte), wurde der von OCHA koordinierte Humanitarian Response Plan für Mali 2018 nur zur Hälfte mit ca. 180 Millionen US-Dollar finanziert.

Weiterhin enormer Bedarf an humanitärer Hilfe

Jeder achte Euro der deutschen bilateralen ODA (insgesamt 2,2 Milliarden Euro) wurde 2018 für humanitäre Zwecke aufgewendet. Noch vor fünf Jahren war das nur jeder zwanzigste. Ausgaben für humanitäre Hilfe stiegen in der vergangenen Zeit wesentlich schneller als Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit.

So gehört Deutschland zusammen mit den USA und Großbritannien zu den größten Gebern humanitärer Hilfe. Diese drei Geber haben gemeinsam mehr als 70 Prozent der humanitären Hilfe aller OECD-Geberländer geleistet. Obwohl die deutschen Ausgaben für humanitäre Hilfe 2018 im Vergleich zum Vorjahr leicht gesunken sind, stehen sie seit 2016 auf historischem Höchstniveau.

Der Hintergrund für den steigenden Bedarf an humanitärer Hilfe ist die weltweite Zunahme gewaltsamer und lang andauernder Konflikte. Nach der verhältnismäßig friedlichen Periode Anfang des 21. Jahrhunderts war das letzte Jahrzehnt durch einen starken Anstieg innerstaatlicher kriegerischer Auseinandersetzungen gekennzeichnet.19 Die Zahl der Kriegsopfer, Flüchtlinge und Terroranschläge ist in den vergangenen Jahren stark gestiegen.20 Die Opferzahlen sind enorm. Da immer mehr Kämpfe in den Städten stattfinden, werden immer mehr Zivilisten getötet. Noch mehr sterben durch indirekte Folgen des Konflikts, wie fehlende medizinische Versorgung, Ernährungsunsicherheit, armselige Unterkünfte, verschmutztes Wasser. Insbesondere für Kinder und Jugendliche sind die langfristigen Auswirkungen der unmittelbaren Erfahrung von Gewalt gravierend. Über das menschliche Leid hinaus sind auch die ökonomischen Kosten der Konflikte eine schwere Last – so hat die Weltbank 2019 Syrien und Jemen als Länder mit sehr niedrigen Einkommen heruntergestuft, da die Kriege über Jahrzehnte erzielte Entwicklung zerstört haben. 

Der Haupttreiber deutscher Ausgaben für humanitäre Hilfe ist der Bürgerkrieg in Syrien. Der Einsatz in Syrien und den vier Nachbarländern Irak, Libanon, Jordanien und Türkei machte mehr als die Hälfte aller deutschen humanitären Ausgaben 2018 aus. Auch bei anderen Hauptempfängern der deutschen humanitären Hilfe – Somalia, Jemen, Palästina, Südsudan, Nigeria, Ukraine – steht gewaltsamer Konflikt oder politische Instabilität im Vordergrund. 

Und doch deckt die humanitäre Hilfe nicht den tatsächlichen Bedarf. Zum Beispiel waren 2018 die deutschen Ausgaben für humanitäre Hilfe in Somalia und Südsudan deutlich geringer als im Vorjahr. Gleichzeitig haben die Vereinten Nationen für diese Länder Finanzierungsaufrufe verkündet, die sich jeweils auf eine höhere Summe als im Vorjahr beliefen. Jedoch wurden diese Aufrufe 2018 von der internationalen Gemeinschaft in geringerem Ausmaß finanziert als 2017. Diese Länder sind also aus dem Fokus geraten, während sich die Notlage vor Ort verschärfte.

Südsudan 

Laut der integrierten Phasenklassifikation (IPC) hat sich die Ernahrungssicherheit im Sudsudan zwischen 2015 und 2019 jedes Jahr verscharft. Wie in dem Artikel "Wenn Hunger zur Kriegswaffe wird" ausgefuhrt, wurde Hunger im Sudsudan als Waffe eingesetzt, um die „andere Seite“ zu brechen, insbesondere im Burgerkrieg von 2013 bis 2018. Zugleich wurden humanitare Hilfeleistungen blockiert, gestohlen oder manipuliert und Mitarbeitende von Hilfsorganisationen angegriffen. 

Zwischen dem Ausbruch des Krieges im Jahr 2013 und Mitte 2018 starben schätzungsweise 383.000 Menschen an den Folgen der Krise; etwa die Hälfte dieser Todesfälle ist auf Hunger und Krankheiten zurückzuführen. Im September 2018 wurde das Abkommen über die Beilegung des Konflikts in der Republik Südsudan (R-ARCSS) von beiden Konfliktparteien unterzeichnet. Durch diese Vereinbarung wurde die Intensität der Feindseligkeiten in einigen Teilen Südsudans teilweise erfolgreich verringert, dennoch gibt es weiterhin punktuelle gewaltsame Auseinandersetzungen im Land, und der Frieden bleibt sehr fragil.

Noch ist nicht klar, ob die Waffenruhe und die Übergangsregierung der nationalen Einheit halten werden. Zu der politischen Instabilität kommen extreme Wetterereignisse dazu – vor Kurzem führten starke Regenfälle zu Überflutungen, die Hunderttausende von Menschen all ihrer Besitztümer beraubten. Im Januar 2020 waren geschätzt 5,3 Millionen Menschen von akuter Ernährungsunsicherheit betroffen. Angesichts der dramatischen Lage ist das Land weiterhin dringend auf Unterstützung angewiesen.   

Zu wenig Fokus auf Krisenprävention  

Deutschlands Beiträge in der humanitären Hilfe lassen sich in drei Kategorien aufteilen. Dabei nimmt die humanitäre Soforthilfe mit 69 Prozent der Ausgaben den mit Abstand größten Posten ein. Wiederaufbauhilfe machte 29 Prozent der gesamten humanitären Ausgaben aus, Katastrophen-Reaktionsbereitschaft lediglich unter zwei Prozent.

Neben Konflikten sind es auch Naturkatastrophen und extreme Wetterereignisse, die den Bedarf an humanitärer Hilfe in die Höhe treiben. Dabei treffen solche Ereignisse Menschen in Konfliktregionen am härtesten. Die meisten Todesfälle im Zusammenhang mit Naturkatastrophen treten in den von Konflikten betroffenen Ländern auf.21 Zum einen sind viele arme und politisch instabile Länder durch ihre geographische Lage oft besonders Dürren und tropischen Stürmen ausgeliefert, gleichzeitig haben Menschen in diesen Regionen am wenigsten Kapazitäten, um die Katastrophen zu bewältigen. Neben Konflikten sind es auch Naturkatastrophen und extreme Wetterereignisse, die den Bedarf an humanitärer Hilfe in die Höhe treiben. Dabei treffen solche Ereignisse Menschen in Konfliktregionen am härtesten. Die meisten Todesfälle im Zusammenhang mit Naturkatastrophen treten in den von Konflikten betroffenen Ländern auf.22 Zum einen sind viele arme und politisch instabile Länder durch ihre geographische Lage oft besonders Dürren und tropischen Stürmen ausgeliefert, gleichzeitig haben Menschen in diesen Regionen am wenigsten Kapazitäten, um die Katastrophen zu bewältigen.

Eine der wichtigsten Forderungen von Akteuren im Bereich humanitäre Hilfe ist die stärkere Ausrichtung auf vorausschauendes Handeln. Mehr Fokus auf Risikoanalyse und Aufbau von Frühwarnsystemen können dabei helfen, Menschen besser vor Katastrophen zu schützen und dadurch den Bedarf an humanitärer Hilfe zu vermeiden oder zumindest zu verringern. Zudem hilft die verstärkte Reaktionsbereitschaft dabei, im Fall einer Krise schnellstmöglich die Betroffenen zu erreichen. So werden mehr Leben gerettet, und weniger Leid und Schaden kommen zustande. 

Entsprechende Verpflichtungen sind Teil des „Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030“ sowie der „Agenda für Humanity“, die auf dem World Humanitarian Summit 2016 vereinbart wurde. Entgegen dieser Entwicklung sanken in den vergangenen Jahren die deutschen Ausgaben für Katastrophenvorsorge, sowohl als Anteil an den gesamten humanitären Leistungen als auch in absoluten Zahlen. Im Jahr 2018 machten die Ausgaben für Katastrophenvorsorge nicht einmal zwei Prozent der deutschen humanitären Hilfe aus und 0,2 Prozent der deutschen ODA insgesamt.

Große Investitionen in Hungerbekämpfung müssen erhalten werden 

Die Bundesregierung hat der Bekämpfung von Hunger und Mangelernährung in den vergangenen Jahren hohen Stellenwert beigemessen. Unter deutscher Präsidentschaft verpflichteten sich die G7-Staaten auf dem Gipfeltreffen in Elmau dazu, 500 Millionen Menschen von Hunger und Mangelernährung zu befreien. Mehrere G7-Staaten haben ihre Ausgaben für das Politikfeld ländliche Entwicklung und Hungerbekämpfung deutlich erhöht. Nach den Angaben der vergangenen Jahre lagen beispielsweise die Zusagen des BMZ mit Relevanz für die Hungerbekämpfung zwischen 2014 und 2017 bei durchschnittlich 1,6 Milliarden Euro 23,24. Die 2014 gegründete Sonderinitiative „EINEWELT ohne Hunger“ trägt dazu mit einem Viertel dieser Summe bei.25 Allerdings ist es bis heute kaum möglich, die Wirksamkeit nachzuhalten: Die G7-Staaten beziehungsweise die zuständigen Ministerien haben auch fünf Jahre nach dem G7-Gipfeltreffen kein geeignetes Instrumentarium zur Verfügung gestellt, um beurteilen zu können, wie viel von den angekündigten 500 Millionen erreicht wurden beziehungsweise noch erreicht werden können.

Ländliche Entwicklung muss ein zentrales Politikfeld der Entwicklungszusammenarbeit bleiben. Andernfalls lässt sich weder der Hunger noch die Armut nachhaltig beseitigen. Auch die Erfolge in den Bereichen Gesundheit und Bildung hängen oft mit der Förderung der ländlichen Räume eng zusammen.

Die Unterstützung für Menschen, die in Entwicklungsländern auf dem Land leben, muss die Bedarfe der unterschiedlichen Zielgruppen berücksichtigen. Für diejenigen, die im ländlichen Raum kein oder zu wenig Land haben, oft die Ärmsten der Armen, bleibt der Zugang zu grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen wie Gesundheit und sozialen Sicherheitsnetzen eine grundlegende Aufgabe der Hungerbekämpfung. Bäuerliche Familien hingegen, die in der Lage sind, Überschüsse auf lokalen, regionalen oder gar internationalen Märkten zu verkaufen und ihr Marktpotenzial zu erhöhen, benötigen spezifische Dienstleistungen wie Zugang zu Märkten, Trainings und Stärkung ihrer Handlungs- und Verhandlungskompetenzen in Erzeugergemeinschaften oder Genossenschaften – gegenüber staatlichen Stellen oder gegenüber privaten Unternehmen.  

Für die vielen Millionen meist ungelernten jungen Menschen, die jedes Jahr in Subsahara-Afrika zusätzlich auf die Arbeitsmärkte drängen, kann eine produktive Landwirtschaft eine durchaus attraktive Zukunftsoption sein. Die Landwirtschaft und die ihr vor- und nachgelagerten Sektoren können dazu beitragen, nicht nur das eigene Land besser zu ernähren, sondern auch den Wohlstand und Beschäftigung zu fördern. Wohlstand und Beschäftigung bilden das beste Bollwerk gegen ethnisch oder religiös aufgeladenen Hass und die Einflussnahme gewalttätiger Gruppen. 

Das Monitoring von Ressourcen, die für das zweite nachhaltige Entwicklungsziel (SDG 2 – End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture) sowie die Ernährungsziele der Weltgesundheitsversammlung (WHA, World Health Assembly) bereitgestellt werden, bleibt nach wie vor schwierig.26 Da sich die Daten nicht direkt aus von der OECD erfassten ODA-Daten entnehmen ließen, wurden mehrere Berechnungsmethoden konzipiert. Um das Monitoring zu vereinfachen und zu vereinheitlichen, wurde 2017 im Rahmen des OECD DAC die Einführung eines Nutrition-Markers vereinbart. So besteht seit 2018 die Möglichkeit, dass die Geberländer ernährungsrelevante Projekte entsprechend kennzeichnen. 

Obwohl sich das BMZ in der Konzeptionsphase für den Nutrition-Marker eingesetzt hat und nach eigener Aussage dessen fachlichen Nutzen hoch einschätzt, wird er in der deutschen ODA-Berichterstattung nicht genutzt. Das BMZ verweist auf den hohen administrativen Aufwand sowie bestehende Unklarheiten bei den Vergaberichtlinien.27 Wenn Deutschland das Bekenntnis zur Hungerbekämpfung ernst nimmt, dürfen diese Hindernisse die Einführung des Nutrition-Markers nicht verhindern.

Parallel erfasst das BMZ die Ausgaben für Ernährungssicherung sektorübergreifend nach der Methode, die im Rahmen der L’Aquila Food Security Initiative der G7 erarbeitet wurde. Zum Zeitpunkt dieser Publikation lag der Bericht zur Bereitstellung finanzieller Mittel im Bereich Ernährungssicherung, Landwirtschaft und ländliche Entwicklung im Jahr 2018 vom BMZ noch nicht vor. 

Es ist dabei essenziell sicherzustellen, dass die Mittel für Hungerbekämpfung in die für die unterschiedlichen Zielgruppen wirksamsten Projektansätze fließen und dass alle Vorhaben der ländlichen Entwicklung einschließlich der SEWOH vor Ort gut aufeinander abgestimmt sind. Nach sechs Jahren Laufzeit steht eine umfassende Evaluierung der SEWOH noch aus. Die Begleitforschung liefert fragmentierte Ergebnisse, die bisher nicht zusammengeführt wurden. Eine Evaluation der Interventionen im Rahmen des Globalvorhabens Ernährungssicherung und Resilienz weist darauf hin, dass sich die Qualität der Ernährung von Frauen und Kindern und die Ernährungssicherheit von Haushalten verbessert haben. Eine Evaluation des Globalvorhabens Grüne Innovationszentren und ihrer Verknüpfung und Zusammenarbeit mit anderen Vorhaben der ländlichen Entwicklung liegt noch nicht vor. 

Prioritäten der Partnerländer geraten ins Hintertreffen 

In Zeiten, in denen die internationalen ODA-Ausgaben tendenziell stagnieren oder zu sinken drohen, ist es wichtiger denn je, die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen, damit alle Ressourcen so effektiv wie möglich eingesetzt werden. Leider wird die Debatte über die Wirksamkeit der ODA vernachlässigt. Noch vor zehn Jahren stand es als ein wichtiges Thema auf der internationalen Agenda. Eine Serie an ranghohen Treffen hat eine Reihe an Prinzipien und Verpflichtungen hervorgebracht. Auf dem vierten hochrangigen Forum zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit in Busan im Jahr 2011 wurde eine Partnerschaft gegründet – Global Partnership for Effective Development Co-operation, GPEDC –, um diese regelmäßig zu überprüfen und als Dialogforum zu dienen. Die Partnerschaft ist auch im Nachhaltigkeitsziel 17 genannt, und nachhalten des Regelwerks von GPEDC ist explizit im Indikator 17.16 dieses Ziels genannt.

In der neuesten GPEDC-Datenerhebungsrunde 2018 schneidet Deutschland im Mittelfeld ab. Es wird unter anderem die kurzfristige und mittelfristige Vorhersehbarkeit der Entwicklungsfinanzierung gemessen – also tatsächlich abgeflossene Mittel im Verhältnis zu der jährlichen und mittelfristigen Planung. Die Werte für Deutschland sind jeweils 91 Prozent und 75 Prozent, was kein schlechtes Ergebnis ist, aber viele Geberländer liegen auch darüber, etwa Frankreich mit jeweils 95 Prozent und 81 Prozent.

Ungefähr elf Prozent der deutschen ODA sind an Beschaffungen von Gütern und Dienstleistungen aus Deutschland gebunden, was die Beschaffungskosten für Empfängerländer möglicherweise erhöht. Die Befreiung der ODA von solchen Konditionen wird seit Jahrzehnten von Entwicklungswissenschaftlern empfohlen. Als größtes Problemfeld, wenn es um Wirksamkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit geht, erweist sich die ungenügende Einbindung der Partnerländer. Nur 35 Prozent der deutschen ODA werden durch öffentliche Strukturen in den Partnerländern umgesetzt.

Dabei war es einer der Grundgedanken hinter der Globalen Partnerschaft, dass die Regierungen der Entwicklungsländer ihren Anspruch an die Führungsrolle in der Entwicklung des eigenen Landes verwirklichen. Die Geber haben sich dazu verpflichtet, ihre Unterstützung an den Strategien der Partnerländer auszurichten sowie deren öffentliche Institutionen zu stärken, sodass sie immer mehr Verantwortung für die Durchführung von Entwicklungsvorhaben übernehmen können. Doch Kapazitätsaufbau und Eigenverantwortung werden vernachlässigt zugunsten der Eigeninteressen der Geberländer und -organisationen. 

Ein weiteres Beispiel dafür ist der 2015 gegründete EU-Notfall-Treuhandfonds für Afrika (EU Emergency Trust Fund for Africa, EUTF), in den ein nennenswerter Teil der EU-Mittel umgeschichtet wurde. Dazu kommen noch freiwillige Beiträge der Mitgliedstaaten der EU, der größte davon aus Deutschland. Der Fonds beläuft sich auf 4,7 Milliarden Euro zwischen 2015 und 2020. Seine Hauptziele wurden auf dem Valletta-Gipfel zur Migration definiert und umfassen Fluchtursachen, Bekämpfung von Schleppern und Menschenhandel sowie Unterstützung von Rückkehr, Rückübernahme und Reintegration.28 Diese Ziele sind primär durch europäische Innenpolitik motiviert, was im Gegensatz zu den Wirksamkeitsprinzipien und dem Primat der Armutsbekämpfung steht.29

Die Verknüpfung der Entwicklungszusammenarbeit mit der Migrationsbekämpfung kann das Vertrauen der Bürger in den Partnerländern an ihre jeweiligen Regierungen unterminieren. Zudem bringt die angepriesene Flexibilität des EUTF eine Entkopplung von bestehenden langfristigen entwicklungspolitischen Strategien und ausgereiften Transparenzstandards mit sich. Der Europäische Rechnungshof beklagte u. a. fehlende Bedarfsermittlung und Baselines, unklare Kriterien der Projektauswahl und mangelnde Koordination mit anderen EZ-Instrumenten der EU.30 So überschattet die Dringlichkeit die Wirksamkeit und schadet dabei den langfristigen Grundlagen für Entwicklung und Gerechtigkeit. 

Wirksamkeit der Kooperation mit dem Privatsektor fraglich 

Die Bedingungen für die Entwicklungszusammenarbeit ändern sich rapide, und es braucht dringend Antworten auf neue Herausforderungen. Ein neues Thema, dem sich die Globale Partnerschaft in den vergangenen Jahren gewidmet hat, ist die Rolle des Privatsektors in der Entwicklungszusammenarbeit. Mit Blick auf Deutschlands starkes Engagement in Initiativen zur Stärkung der Präsenz von deutschen Unternehmen in Afrika ist die Auseinandersetzung mit der Frage der Wirksamkeit solcher Initiativen sehr relevant. Deutschland hat den „G20 Compact for Africa“ angestoßen und nimmt darin eine führende Rolle ein. Von dem darauf basierenden Entwicklungsinvestitionsfonds werden deutsche sowie afrikanische Unternehmen unterstützt. Von den Partnerländern werden im Gegenzug bestimmte politische und makroökonomische Reformen verlangt.

In der Halbzeitprüfung der deutschen Entwicklungspolitik durch den OECD-Entwicklungsausschuss31 wird Deutschland aufgefordert sicherzustellen, dass sich solche Initiativen an der Agenda 2030 ausrichten. Um das zu erreichen, müssen die Instrumente zur Förderung der Privatinvestitionen klar an einen sozialen und ökologischen Mehrwert sowie an die Einhaltung der Menschenrechte gebunden werden. Der Entwicklungsausschuss warnt ebenfalls vor einer möglichen Bevorzugung der deutschen Unternehmen. Auch in diesem Bereich müssen die Interessen der Partnerländer vornan stehen.

Außerdem müssen Strukturen, die das Mitspracherecht zivilgesellschaftlicher Organisationen sichern, fester Bestandteil jeder Investitionsstrategie sein. So schreiben zum Beispiel bei landbasierten Agrarinvestitionen die Landleitlinien32 „effektive und aussagekräftige Beteiligung“ der betroffenen Bevölkerung vor. Die von der GPEDC entwickelten „Kampala Principles on Effective Private Sector Engagement in Development Co-operation“ bieten eine gute Referenz, wenn es um Wirksamkeit des Engagements mit der Privatwirtschaft geht. Allerdings zeigen die bisherigen Untersuchungen, dass die auf den Privatsektor ausgerichteten Förderinstrumente selten den vulnerablen Gruppen zugutekommen33 und in den am wenigsten entwickelten und fragilen Ländern selten im Einsatz sind.34 Daher ist dieser Ansatz nur komplementär – menschliche Entwicklung und Verwirklichung der Menschenrechte bleiben Kernkompetenz der Entwicklungszusammenarbeit. 

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Kompass 2020

Zum 27. Mal veröffentlichen Welthungerhilfe und terre des hommes Deutschland einen Bericht „Zur Wirklichkeit der deutschen Entwicklungspolitik“.

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Fußnoten

1) In diesem Bericht wird die ODA der Länder des OECD Entwicklungsausschusses (Development Assistance Committee, DAC) analysiert. Nicht alle OECD-Länder gehören dem Entwicklungsausschuss an, etwa die Türkei, die aufgrund ihrer hohen Ausgaben für Geflüchtete im eigenen Land zu einem großen ODA-Geber in den vergangenen Jahren geworden ist. Da die Höhe dieser Ausgaben jedoch häufig stark fluktuiert, wurden sie in diesem Bericht nicht einbezogen. 
2) K. von Grebmer, J. Bernstein, F. Patterson, M. Wiemers, R. Ni Cheilleachair, C. Foley, S. Gitter, K. Ekstrom, H. Fritschel, R. Mukerji: „Welthunger-Index 2019“ (englisch), Welthungerhilfe/Concern Worldwide, Dublin/Bonn, 2019.
3) UNCTAD: „Selected sustainable development trends in the least developed countries – 2019“, 2019; Development Initiatives: „Countries being left behind. Tackling uneven progress to meet SDGs“, 2018. 
4) Das ODA-Ziel für LDC wurde im Rahmen der UN Conference on Least Developed Countries vereinbart, zum ersten Mal 1990. 
5) Resolution der UN-Generalversammlung zur Arbeit der Statistikkommission bezüglich der Agenda für nachhaltige Entwicklung 2030 (A/RES/71/313); verfügbar  unter unstats.un.org/sdgs/indicators/indicators-list/  
6) OECD: „Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2019“, 2019. 
7) UNCDF: „Blended Finance in the LDC 2019“, 2019; OECD: „Blended Finance in the Least Developed Countries 2019“, 2019. 
8) UNCDF: „Blended Finance in the LDC 2019“, 2019; OECD: „Blended Finance in the Least Developed Countries 2019“, 2019.
9) Development Initiatives: „Countries being left behind. Tackling uneven progress to meet SDGs“, 2018. 
10) BMF: Eckwertebeschluss der Bundesregierung zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2021 und zum Finanzplan 2020 bis 2024, März 2020. 
11) WHH: „Auf den Puls gefühlt. Die Haltung der Deutschen zur Entwicklungspolitik“, 2020. 
12) World Bank: „Poverty and Shared Prosperity 2018. Piecing Together the Poverty Puzzle“, 2018. 
13) ODI: „Projecting progress. Reaching the SDGs by 2030“, 2015. 
14) Development Initiatives: „Countries being left behind. Tackling uneven progress to meet the SDGs“, 2018. 
15) ODI: „SDG progress. Fragility, crisis and leaving no one behind“, 2018.
16) BMZ: „Gemeinsam weiter / Zukunft denken“, 2020.
17) UNICEF-Pressemitteilung: „Die drei UN-Organisationen UNICEF, FAO und WFP warnen vor einer Hungerkrise in der Sahel Zone“, 3. Mai 2018.
18) Alejandro Pozo Marín: „Perilous terrain. Humanitarian action at risk in Mali“, Medicins Sans Frontiers, 2017. 
19) Uppsala Conflict Data Program, https://ucdp.uu.se/year/2018
20) World Bank: „Pathways for Peace. Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict“. Washington, DC: World Bank. doi:10.1596/978-1-4648-1162-3, 2018.
21) ODI: „When disasters and conflict collide: Facts and figures“, 2016.
22) Die tatsächlichen Ausgaben fallen niedriger aus als die Zusagen.  
23) BMZ: Bereitstellung finanzieller Mittel im Bereich Ernährungssicherung, Landwirtschaft und ländliche Entwicklung. Berichtsjahr 2017, 2019.
24)  BMZ: Bereitstellung finanzieller Mittel im Bereich Ernährungssicherung, Landwirtschaft und ländliche Entwicklung. Berichtsjahr 2017, 2019.
25) Development Initiatives: „Global Nutrition Report 2018“, 2018; ActionAid, ACF, CCFD-Terre Solidaire, Oxfam, WHH: „If not now, then when? Will the Ise-Shima Summit put an end to the poor monitoring of G7 food security investments?“,2016.
26) Schriftliche Stellungnahme des BMZ vom 30. Marz 2020.
27) Siehe Valletta Summit on Migration, Tagungsbericht, verfugbar unter www.consilium.europa.eu/en/meetings/internationalsummit/2015/11/11-12/
28) EU: Treaty of Lisbon, 2007
29) European Court of Auditors: op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2c11f4a9-1a0a-11e9-8d04-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-147776179
30) Mid Term Review OECD DAC, OECD:„Germany Mid-term Review, 7. November 2018,Berlin“ verfügbar unter www.oecd.org/dac/peer-reviews.
31) CFS: „Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure (VGGT)“, 2012.
32) GPEDC: „Effective private sector engagement through development co-operation“, 2018;„DEval Policy Brief 11/2018“, 2018.
33) UNCDF: „Blended Finance in the LDCs 2019“, 2019.
34) M. Zapf: Krise in Zentralafrika: „Unser Land kann uns ernähren“, Welthungerhilfe, Januar 2020.

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Letzte Aktualisierung 15.05.2020

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