Trotz Armut und Ungleichheit: Soziale Sicherung hat am Kap viel bewirkt

Die Regierung hat mittels Gesetzgebung, politischen Programmen und Verwaltungsstrukturen ein weitreichendes System der sozialen Sicherheit aufgebaut, das der sozialen Entwicklung förderlich ist. Zwei von drei Haushalten erhalten einen Geldtransfer. International wird Südafrika dafür anerkannt, als ein demokratisches Entwicklungsland mit mittlerem Einkommen über ein fortschrittliches und weitreichendes Programm der sozialen Unterstützung zu verfügen. Dennoch bleiben hohe Raten von Armut, Arbeitslosigkeit und Ungleichheit bestehen.

Geschichte der sozialen Sicherheit in Südafrika

Die Geschichte der sozialen Sicherheit in Südafrika reicht fast einhundert Jahre zurück. Das System wurde durch den Kolonialismus und die Sozialpolitik der Apartheid geprägt, was sich negativ auf Armut und Ungleichheit auswirkte und was auch Familienstrukturen aufbrach, weil das System der Wanderarbeit mit Ungleichheiten in Bezug auf Race, Geschlecht und Wohnort einherging. Dies stellen nach wie vor die größten sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen des Landes dar (Patel 2021).

Die Sozialpolitik in der Zeit nach der Apartheid versuchte, das nach Hautfarbe getrennte und ungleiche Fürsorgesystem so umzugestalten, dass es stärker rechtebasiert und auf Umverteilung ausgerichtet ist. Das südafrikanische System der sozialen Sicherheit beruht auf der schrittweisen Verwirklichung der in der Verfassung verankerten sozialen und wirtschaftlichen Rechte und berücksichtigt vorrangig die Bedürfnisse der ärmsten und schwächsten Menschen. Das Weißbuch für Sozialschutz (1997) bot einen politischen Rahmen dafür und befürwortete einen mehrdimensionalen Ansatz zur Armutsbekämpfung. Die Lobby-Arbeit von zivilgesellschaftlichen Organisationen, Arbeiterbewegungen, Wissenschaftlern und anderen Verfechtern der Politik spielte eine wichtige Rolle bei der Ausweitung und Reform des bestehenden Systems.

Zu dem schrittweisen Umbau gehörten die Anhebung des Anspruchsalters für den Kinderzuschuss (CSG) und die Einführung einer großzügigeren Bedürftigkeitsprüfung, die Angleichung des Renteneintrittsalters für Männer und Frauen sowie die Ausweitung von Sozialbeihilfen auf Geflüchtete und dauerhaft Aufenthaltsberechtigte. Ein Vorschlag für ein universelles Grundeinkommen wurde Ende der 1990er Jahre von einer zivilgesellschaftlichen Koalition und 1998 von der Taylor-Untersuchungskommission zur Schaffung eines umfassenden Systems der sozialen Sicherheit unterbreitet und ist seither wieder auf der Entwicklungsagenda zu finden. Das Engagement für den Sozialschutz behält einen hohen Stellenwert für die Regierung und ist fester Bestandteil des Nationalen Entwicklungsplans 2030 (Patel 2021) des Landes.

Überblick über soziale Leistungen

Die soziale Sicherheit umfasst sowohl die Sozialversicherung (beitragsabhängige Systeme, die von Arbeitgebern und Arbeitnehmern getragen werden) als auch die Sozialhilfe (beitragsunabhängige, steuerfinanzierte und bedürftigkeitsgeprüfte Geld- und Sachleistungen). Sozialversicherungsprogramme richten sich in erster Linie an den geringen Prozentsatz der Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter, die einer formellen Beschäftigung nachgehen, und spielen bei der Armutsbekämpfung keine wesentliche Rolle. Daher konzentriert sich dieser Artikel auf die großen Sozialhilfeprogramme Südafrikas. Zu den etablierten Programmen gehören Geldleistungen für Kinder und Menschen mit Behinderungen sowie Altersrenten für Männer und Frauen über 60 Jahre – mit 18,5 Millionen Empfängern im Dezember 2021. Die Ausgaben für Geldleistungen betrugen 2021/22 insgesamt 3,5 Prozent des BIP (National Treasury 2023).

Als Reaktion auf die Covid-19-Pandemie wurden diese Leistungen mehrere Monate lang aufgestockt, und es wurde eine neue befristete Zuwendung eingeführt, um mittellose Erwachsene zu erreichen, die nicht von bestehenden Sozialsystemen abgedeckt wurden: die Beihilfe Covid-19 Social Relief of Distress (SRD). Der SRD ist der erste Bargeldtransfer, der für Arbeitslose oder informell Beschäftigte verfügbar ist, und stellt somit eine wichtige Erweiterung des sozialen Schutzes dar. Für 2021/2022 schätzte die SASSA mehr als 10 Millionen Begünstigte, was die Zahl der Empfänger von Geldleistungen auf 29 Millionen erhöhte. Dies entspricht etwa 49 Prozent der Bevölkerung (SASSA 2023b).

Die Auszahlung von Sozialleistungen wird von der South African Social Security Agency (SASSA) verwaltet, einer nationalen Behörde unter Aufsicht des Sozialministeriums (Department for Social Development). Im Jahr 2021 wurden 63 Prozent der Leistungsempfänger über die südafrikanische Post ausgezahlt, während die Mehrheit der anderen über private Bankkonten ausgezahlt wurde (SASSA 2023a).

Darüber hinaus ist Südafrikas Nationales Schulspeisungsprogramm (NSNP) das größte in Afrika. Es bietet (vor Covid-19) an Grund- und weiterführenden Schulen für fast zehn Millionen Kinder, die zu den ärmsten drei Fünfteln gehören, eine oder sogar zwei Mahlzeiten an Schultagen. Für Vorschulkinder finanzieren Sozialministerien auf nationaler und Provinzebene gemeinsam mit Organisationen der Zivilgesellschaft Ernährungsprogramme über Zentren für die frühkindliche Bildung (ECD). Damit werden etwa eine Million Kinder erreicht (Gronbach et al. 2022).

Sozialhilfe und der Abbau von Armut und Ungleichheit

Mehrere Studien belegen, dass die staatlichen Ausgaben für Sozialhilfe erheblich zur Verringerung von Armut und Ungleichheit in Südafrika beigetragen haben (Weltbank 2018; Köhler und Bhorat 2020). Im Jahr 2015 wurde geschätzt, dass Geldleistungen die Armutsquote um acht Prozent, die Armutslücke um 30 Prozent und den Gini-Koeffizienten um 1,7 Prozent reduziert haben, was im Vergleich zu anderen Ländern hoch ist (Weltbank 2018).

Finanzielle Unterstützung hat in Südafrika auch zu einem gewissen Grad dazu beigetragen, geschlechtsspezifische, rassische und räumliche Ungleichheiten auszugleichen (Plagerson 2018). In Bezug auf Gender-Effekte werden Sozialzuschüsse mit einem verringerten Ausmaß der Armut von Frauen und den von ihnen geführten Haushalten in Verbindung gebracht (Posel und Rogan 2012). Allerdings sind Frauen weiterhin ärmer als Männer, selbst unter Berücksichtigung  des zusätzlichen Einkommen aus Zuschüssen, was u.a. auf die geschlechtsspezifische Natur von Armut, niedrige Qualifikation im Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt, fehlende Unterstützung bei der Kinderbetreuung und auf die unverhältnismäßig hohe Pflegebelastung von Frauen zurückzuführen ist (Patel 2021).

Auch wurden durchaus andere Auswirkungen auf die soziale Entwicklung  nachgewiesen (Patel 2021). In Bezug auf die Ernährungssicherheit werden sowohl das Kindergeld (CSG) wie auch die Sonderzulage der Covid-Phase mit einer Verringerung des Hungers in Verbindung gebracht – auch wenn Verkümmerung von Kindern ein großes Problem bleibt. Zu den weiteren positiven Auswirkungen der CSG gehören höhere Einschulungsraten, bessere psychische Gesundheit und weibliche Selbstbestimmung in finanziellen Angelegenheiten.

Sozialzuschüsse fördern auch die Produktivität, da sie die Eigenverantwortung bei der Suche nach Tätigkeiten zur Sicherung des Lebensunterhalts unterstützen, oder  bestenfalls Mittel zum Sparen, zur Finanzierung neuer und/oder diversifizierter Unternehmungen, oder zum Erwerb und Verwaltung von Vermögenswerten zur Einkommensgenerierung bereitstellen. Beihilfen für Behinderte helfen Einkommensunterschiede abzubauen. Renten ermöglichen es älteren Menschen, in ihren Familien und Gemeinschaften zu bleiben, ihre Eigenständigkeit und Selbstwertgefühl zu stärken und ihre Lebenszufriedenheit zu steigern.

Lektionen und politische Implikationen

Südafrikas umfassendes Programm für soziale Sicherheit und soziale Entwicklung wird weithin für seine positiven Auswirkungen auf die dreifachen Herausforderungen von Armut, Arbeitslosigkeit und Ungleichheit gewürdigt. Aus Südafrikas System der sozialen Sicherheit lassen sich mehrere wichtige Lehren ableiten, die auch für andere Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen relevant sind:

• In einem Entwicklungskontext ist die Sozialhilfe eine wichtige soziale und wirtschaftliche Investition, die Armut und Ungleichheit verringern kann.
• Ein rechtebasierter, umfassender und langfristiger Charakter von Sozialhilfeprogrammen ist der Schlüssel zum Erfolg.
• Strategische Verknüpfungen zwischen Bargeld und anderen gezielten Maßnahmen (in Bezug auf die Ernährung von Kindern, die Stärkung der Familie, die Unterstützung von Sorgearbeit und Arbeitsbeschaffung für den Lebensunterhalt z.B.) sind entscheidend, um optimale Ergebnisse zu erzielen.
• Institutionalisierte Sozialhilfesysteme bieten ein wirksames Mittel, um auf unerwartete Schocks reagieren zu können, und das in Zeiten sozialer und wirtschaftlicher Krisen wie der COVID-19-Pandemie zügig erweitert werden kann.

Referenzen:

_{Gronbach, L., J. Seekings and V. Megannon. 2022. Social Protection in the COVID-19 Pandemic: Lessons from South Africa. Center for Global Development Policy Paper 252. Washington, DC: Center for Global Development.}

_{Köhler, T. and H.  Bhorat. 2020. COVID-19, Social Protection and the Labour Market in South Africa: Are Social Grants being Targeted at the most Vulnerable? DPRU Working paper 202008. Cape Town: DPRU, University of Cape Town.}

_{National Treasury. 2023. Budget 2023. Budget Review Pretoria: Government of South Africa.}

_{Patel, L. 2021. "Social security and social development in South Africa." In The Oxford Handbook of the South African Economy, edited by A. Oqubay, F. Tregenna and I. Valodia. Oxford University Press.}

_{Plagerson, S. 2018. "How Does Social Assistance Address Vertical, Horizontal and Spatial Inequalities? Towards Achieving the SDGs in South Africa." Overcoming Inequalities in a Fractured World: between elite power and social mobilization, Geneva.}

_{Posel, D. and M.  Rogan. 2012. "Gendered Trends in Poverty in the Post-Apartheid Period, 1997 - 2006." Development Southern Africa 29 (1): 96-113.}

_{SASSA. 2023a. Annual Performance Plan 2022-2023. Pretoria, South Africa: South African Social Security Agency.}

_{---. 2023b. Annual Report 2021/22. Pretoria, South Africa: South African Social Security Agency.}

_{World Bank. 2018. Overcoming poverty and inequality in South Africa. An Assessment of Drivers, Constraints and Opportunities. Washington, DC: World Bank.}