Spielräume nutzen! Über vernachlässigte Hebel in Steuersystemen
Welche Möglichkeiten haben Regierungen, den Ausfall von Mittelzuflüssen aus der Entwicklungszusammenarbeit zu kompensieren?
Alle in der Welternährung geäußerten Ansichten sind die der Autor*innen und spiegeln nicht zwangsläufig die Ansichten oder die Positionen der Welternährungsredaktion oder der Welthungerhilfe wider.
Es ist nun über ein Jahr her, dass US-Präsident Trump an seinem ersten Tag im Amt die nationale Entwicklungsagentur USAID per Dekret faktisch auflöste. Andere westliche Länder haben seither ebenfalls deutliche Kürzungen an ihren Entwicklungsbudgets vollzogen, wenn auch weniger drastisch als die USA. Dazu gehört auch Deutschland, dessen Budget für die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bereits seit 2024 schmilzt. Der Haushalt des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) umfasst nicht die gesamte EZ, zeigt aber den allgemeinen Trend. Er liegt im laufenden Jahr bei knapp über 10 Mrd. Euro – 2024 waren es noch 11,1 Mrd. Euro.
Die weltweiten Kürzungen der EZ kommen zu einem Zeitpunkt, an dem viele Länder ohnehin schon unter Druck stehen. Klimawandel, Covid-19-Pandemie und der Krieg Russlands gegen die Ukraine haben vielerorts zu einem massiven Wachstum der öffentlichen Verschuldung bei oftmals sinkenden Steuereinnahmen geführt. Für viele Programme, besonders in der medizinischen Versorgung, der Ernährungssicherung und der Betreuung Geflüchteter, sind die aktuellen Einschnitte ein Desaster.
Dennoch gibt es – auch abseits des rechtspopulistischen Lagers – durchaus Stimmen, die die Kürzungen als Chance bezeichnen. Schon seit längerem wird ja darauf verwiesen, dass die EZ weltweite Abhängigkeiten zementiert und Eigeninitiative lähmt. Der so genannte „Crowding-out“-Effekt, also die Verdrängung der eigenen nationalen Ressourcenmobilisierung durch Zuflüsse von außen, wurde mehrfach in akademischen Publikationen nachgewiesen – es gibt allerdings auch Forschungsergebnisse, die in die gegenteilige Richtung weisen oder keine signifikanten Effekte beobachten. Die politische Botschaft, dass die Empfänger von EZ sich stärker auf eigene Füße stellen sollen, findet in vielen Weltregionen große Beachtung. Höhere Eigeneinnahmen sind vor diesem Hintergrund für die meisten Länder nicht erst seit letztem Jahr ein erstrebenswertes Ziel.
Wer zahlt eigentlich Steuern (und wer nicht)?
Schon lange ist bekannt, dass die Einwerbung von Steuern mit dem allgemeinen Wohlfahrtsniveau von Staaten (oft gemessen als Pro-Kopf-Einkommen) korreliert: Reichere Staaten schöpfen im Durchschnitt einen größeren Anteil der Wirtschaftskraft des Landes ab und verteilen ihn. Das ist zunächst mal nur ein statistischer Zusammenhang, hinter dem sich große Unterschiede zwischen den Staaten verbergen. Entscheidend ist, wer bzw. was überhaupt besteuert wird. Die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) stellt Daten zur Verfügung, die einen vergleichenden Blick auf die Zusammensetzung der Steueraufkommen in den OECD-Mitgliedsländern und drei Weltregionen (Afrika, Lateinamerika & Karibik sowie Asien-Pazifik) ermöglichen.
Zunächst bestätigt die Darstellung den oben erwähnten statistischen Zusammenhang: Die OECD-Staaten, größtenteils Hocheinkommensländer, erzielen Steuereinnahmen in Höhe von über einem Drittel (34 Prozent) des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Demgegenüber liegt das Aufkommen in Afrika, wo besonders viele Niedrigeinkommensländer liegen, bei weniger als der Hälfte dieses Werts (16,1 Prozent). Lateinamerika & Karibik sowie Asien-Pazifik, mit vielen Ländern mittleren Einkommens, verzeichnen Quoten um die 20 Prozent.
OECD-Vergleich afrikanischer Steuereinnahmen als Prozent des BIP, 2023
Interessant ist aber vor allem der Blick auf den Steuermix. Hier gibt es gravierende Differenzen – aber auch eine erstaunliche Übereinstimmung. Die Übereinstimmung zeigt sich beim Blick auf die Unternehmensbesteuerung. Gemessen als Anteil am BIP liegt diese nämlich relativ gleichmäßig bei etwa 3,5 Prozent – etwas niedriger in Afrika (3,3 Prozent) und etwas höher im OECD-Durchschnitt (3,9 Prozent), aber doch im Wesentlichen auf einer Höhe. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass es nicht die Unternehmen sind, deren zusätzliche Steuerzahlungen die Staaten aus der fiskalischen Misere führen werden, auch wenn Steuervermeidung und -hinterziehung weitverbreitet sind und entschlossen bekämpft werden müssen. Dazu mehr weiter unten.
Ein großer Unterschied besteht bei der Besteuerung der Privateinkommen. Für die OECD-Länder ist dies eine der wichtigsten Finanzierungsquellen. Sie generiert Einnahmen in Höhe von 8,2 Prozent des BIP. In Asien-Pazifik sind es dagegen nur 3,6 Prozent, in Afrika 2,8 Prozent und in Lateinamerika sogar nur 2,0 Prozent.
Was bedeutet das konkret? Direkte Steuern auf Privateinkommen haben in der Regel eine progressive Verteilungswirkung: besser gestellte Haushalte werden stärker belastet als ärmere. In den Mittel- und Niedrigeinkommensländern sind es aber häufig in erster Linie Angestellte im öffentlichen Sektor und in den großen Unternehmen, die diese Steuer bezahlen, weil sie als Lohnsteuer vom Arbeitgeber einbehalten und direkt abgeführt wird. Dagegen tragen die Einkommenseliten wenig bis gar nichts zur Finanzierung öffentlicher Leistungen in ihren Ländern bei. Hier besteht eine erhebliche Gerechtigkeitslücke.
Hinzu kommt ein weiterer bedeutsamer Unterschied: Während in einigen OECD-Ländern (z.B. USA, Australien, Großbritannien) die Besteuerung von Grundbesitz eine große Rolle spielt, werden in vielen Ländern mittleren und niedrigen Einkommens kaum Einnahmen aus dieser Steuer erzielt. Das ist besonders auf dem afrikanischen Kontinent relevant, wo hohe Urbanisierungsraten dafür sorgen, dass sich der Wert von Grundbesitz in städtischen Gebieten rasch erhöht. Kommunen könnten diese Wertsteigerung teilweise abschöpfen und damit z.B. öffentliche Infrastrukturmaßnahmen finanzieren. Sie tun das aber noch zu selten.
In vielen Ländern des sog. Globalen Südens liegt die Hauptlast der Steuerfinanzierung demgegenüber bei den Verbrauchssteuern. In Afrika tragen sie über die Hälfte (52,1 Prozent) zum gesamten Steueraufkommen bei – dagegen nur 31,6 Prozent in der OECD. Die Verteilungswirkung von Verbrauchssteuern ist oft problematisch, weil ärmere Haushalte einen höheren Anteil ihres Einkommens konsumieren als reichere Haushalte. Unter fiskalischem Druck erhöhen Regierungen manchmal den Mehrwertsteuersatz, um kurzfristig zusätzliche Steuereinnahmen zu erzielen. Das stellt für ärmere Bevölkerungsgruppen eine weitere Belastung dar, wirkt sich dämpfend auf das Wirtschaftswachstum aus und kann die Inflation vorantreiben. Darum ist dieser Ansatz für eine dauerhafte Kompensation von EZ-Mitteln in den wenigsten Fällen geeignet.
Steuern sind Teil des Fiskalvertrags
Die oben dargestellten Unterschiede beim Steuermix sind Ausdruck gesellschaftlicher und politischer Verhältnisse, die oft mit dem Begriff des „Fiskalvertrags“ erfasst werden. Dahinter verbirgt sich die Beobachtung, dass Bürger*innen ihren Steuerpflichten eher nachkommen, wenn sie im Austausch ein akzeptables Maß öffentlicher Leistungen erhalten, das Gefühl haben, dass das Steuersystem im Großen und Ganzen gerecht organisiert ist, und den Eindruck gewinnen, dass der Staat auf ihre Forderungen und Bedürfnisse eingeht. Forschungen zeigen: Ein Steuersystem, das ausschließlich auf dem Risiko beruht, bei Steuerhinterziehung ertappt und bestraft zu werden, ist weniger effizient und stabil als eines mit einem funktionierenden Fiskalvertrag.
Das Bild eines solchen impliziten Vertrages verdeutlicht aber auch eines: Steuern sind stets politisch. Was technisch und administrativ machbar ist, ist deswegen noch lange nicht politisch umsetzbar. Viele jener Akteure, von denen man sich höhere Beiträge zur Finanzierung von Entwicklung erwartet, gehören gleichzeitig zu jenen Gruppen, die am meisten politischen Einfluss haben. Darum ist es von zentraler Bedeutung, wie glaubwürdig Regierungen z.B. in Aussicht stellen können, öffentliche Leistungen und Infrastruktur tatsächlich zu verbessern. Auch Fairness ist wichtig, denn Reformen sind leichter durchzusetzen, wenn Belastungen nachvollziehbar gerecht gestaltet werden.
Zudem weisen Steuersysteme ein hohes Maß an Pfadabhängigkeit auf. Eingebettet in einen größeren Zusammenhang politischer Strukturen und öffentlicher Leistungserbringung, sind radikale Einschnitte oft nur unter hohen politischen Kosten zu erreichen. Und selbst dann finden sich viele Beispiele, wo ehrgeizige Reformen erst umgesetzt, dann aber sukzessive wieder abgebaut bzw. verwässert wurden. Das ist ein weiterer Grund dafür, dass die schlagartige Kürzung von EZ-Mitteln viele Länder vor so große Probleme stellt.
Welche Reformen sind sinnvoll (und machbar)?
Nachhaltig wirksame Reformen sind schwierig, aber nicht unmöglich. Wie oben dargestellt, sind viele Steuersysteme dringend reformbedürftig. Das gilt auch für die Steuerverwaltungen. Nicht selten sind diese chronisch unterfinanziert, durchsetzungsschwach und anfällig für Korruption. Auch die internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen – wichtig für die wirksame Bekämpfung von Steuervermeidung und -hinterziehung – leidet darunter.
Teilweise lassen sich allein durch bessere Verwaltung beachtliche Aufkommenssteigerungen erzielen. Das ist zum Beispiel bei der Grundsteuer möglich. Häufig sind veraltete Kataster und die massive Unterbewertung von Grundbesitz eine entscheidende Ursache von niedrigen Einnahmen. Hier bedarf es dann keiner umfassenden gesetzgeberischen Eingriffe, sondern gezielter Maßnahmen der Verwaltungsmodernisierung.
Es gibt viele internationale Organisationen und Initiativen, die Steuerverwaltungen weltweit bei ihren Modernisierungsbemühungen unterstützen. Auch das Programm „Tax Inspectors Without Borders“ ist in diesem Zusammenhang zu nennen. Es wird seit 2015 gemeinsam von der OECD und dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) betrieben und hat in dieser Zeit Steuerprüfungen in mehr als 70 Ländern begleitet und unterstützt. Das Programm trägt dazu bei, dass sich Steuerbehörden und Unternehmen eher „auf Augenhöhe“ begegnen. Es ist allerdings noch nicht ernsthaft evaluiert worden.
Afrikas Einnahmen aus Einkommenssteuer hängt an formaler Beschäftigung (PAYE)
In anderen Fällen sind steuerpolitische Reformen notwendig. Das gilt zum Beispiel für die Besteuerung digitaler Dienstleistungen (einschließlich von Finanzdienstleistungen), die Einführung von Umweltsteuern oder die Besteuerung von Zucker. Manchmal geht es bei diesen Steuern weniger um das Aufkommen als um die Lenkungswirkung, aber insgesamt können sie dafür sorgen, Steuersysteme auf eine breitere Grundlage zu stellen und damit weniger krisenanfällig zu machen.
Schließlich ist es auch notwendig, über Steuervergünstigungen zu reden, denn hier schlummern oft ungenutzte Potenziale für eine Erhöhung des Steueraufkommens. Der Begriff umfasst Ausnahmeregelungen – Befreiungen, Ermäßigungen etc. –, mit denen Staaten bestimmte Gruppen, Tätigkeiten oder Wirtschaftszweige fördern. Steuervergünstigungen werden z.B. für Investitionsförderung oder Armutsbekämpfung eingesetzt. Daten belegen jedoch, dass sie ihre Ziele oft verfehlen. Sie machen Steuersysteme tendenziell komplizierter, regressiver und intransparenter, und können sogar schädlich sein, wenn sie negative externe Effekte erzeugen.
Darüber hinaus sind Steuervergünstigungen kostspielig. Nach Angaben der Global Tax Expenditures Database (GTED) beliefen sich 2023 die veröffentlichten Einnahmenverluste durch Steuervergünstigungen im weltweiten Durchschnitt auf vier Prozent des BIP. Da es kaum gründliche Kosten-Nutzen-Analysen gibt, wissen die meisten Regierungen nicht genau, was ihre Steuervergünstigungen tatsächlich kosten, geschweige denn, welche positiven oder negativen Auswirkungen sie haben. Viele Regierungen denken vor diesem Hintergrund derzeit darüber nach, obsolete und teure Steuervergünstigungen zu reformieren oder ganz abzuschaffen. Das könnte erhebliche Mittel freisetzen.
Es gibt also durchaus Möglichkeiten, Steuersysteme aufkommensstärker, nachhaltiger und gerechter zu gestalten. Diese Ansätze sind in den meisten Fällen bekannt, und es bedarf keiner Belehrung von außen, um Finanzministerien und Steuerbehörden darauf aufmerksam zu machen. Was hilft, sind z.B. regionale Workshops, die den horizontalen Austausch zwischen diesen Institutionen befördern, so wie sie die Addis Tax Initiative (ATI) seit längerem veranstaltet. Erfahrungen aus den Nachbarländern können für die jeweils eigenen Reformbemühungen unerhört nützlich sein – auch im Hinblick auf ihre politische Durchsetzung.
Ausblick: Hat die internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen Zukunft?
Steuerpolitik und -verwaltung sind genuin staatliche Aufgaben, aber die Souveränität der Staaten ist auch in diesem Punkt begrenzt. Vor diesem Hintergrund ist es durchaus positiv zu bewerten, dass sich die internationale Staatengemeinschaft in den vergangenen 15 Jahren auf eine vertiefte Zusammenarbeit in Steuerfragen verständigt hat. Dazu gehören z.B. der Austausch von Informationen zwischen Steuerbehörden oder die Einführung einer Minimalbesteuerung von 15 Prozent auf die Gewinne großer multinationaler Konzerne.
Etliche dieser Errungenschaften werden heute durch einseitige Handlungen großer Mächte ausgehebelt oder in Frage gestellt. In manchen Bereichen lassen sich aber auch aktuell noch Fortschritte beobachten. Die Rahmenkonvention für die internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen, die derzeit unter dem Dach der Vereinten Nationen (VN) ausgehandelt wird, geht auf eine Initiative afrikanischer Staaten zurück. Sie soll künftig Regeln und Standards festlegen, um Steuerhinterziehung und -vermeidung einzuhegen und die nationalen Steuersysteme an die Herausforderungen der modernen Weltwirtschaft anzupassen. Eine gerechtere internationale Verteilung von Besteuerungsrechten wäre wichtig, damit Staaten weltweit die Leistungsfähigkeit ihrer Fiskalsysteme weiter erhöhen können. Darauf zu warten, macht aber keinen Sinn. Besser ist es, die Spielräume zu nutzen, die sich bereits heute bieten.
Dr. Christian von Haldenwang ist Wissenschaftler am German Institute of Development and Sustainability (IDOS).
