So kann handelsbezogene Entwicklungszusammenarbeit inklusiver werden

Der internationale Handel erfährt derzeit erhebliche Veränderungen. Automatisierung und Digitalisierung, die Realitäten des Klimawandels, nationale sicherheitspolitische Bedenken, Konflikte und Bedrohungen für die globale Governance sind nur einige der vielen Risiken, die Produktion, Konsum und Arbeitsmärkte verändern. Dementsprechend wandeln sich auch die Handels- und Entwicklungsziele, einschließlich der Hilfsprogramme für den Handel (Aid-for-Trade, AfT). AfT konzentriert sich nicht mehr ausschließlich darauf, Exporte zu fördern oder Handelskosten zu senken. Zunehmend wird die Handelsförderung mit innovativen Finanzierungskonzepten kombiniert, die es den Ländern ermöglichen sollen, am Wachstum der globalen grünen Wirtschaft teilzuhaben.

Es bleibt jedoch eine Herausforderung, in der Entwicklungszusammenarbeit die Kluft zwischen den eher makroökonomischen Handelszielen und den weiterhin bestehenden praktischen Problemen auf Mikroebene zu überwinden.(1)

Empirische Handels- und Entwicklungsstudien zeigen, dass handelsbezogene Unterstützung (Aid-for-Trade, AfT) wirksam sein kann, um den Handel und das Wirtschaftswachstum in Ländern mit niedrigem Einkommen (LICs) anzukurbeln. Nach Schätzungen der OECD generiert jeder zusätzlich in AfT investierte Dollar zusätzliche Exporte im Wert von fast 8 Dollar für alle Entwicklungsländer – und von 20 Dollar für LICs. Die Ergebnisse schwanken jedoch erheblich je nach Art der AfT-Maßnahme, nach den adressierten Handelshemmnissen und/oder dem Sektor, dem Einkommensniveau des Empfängerlandes sowie nach dem Standort.

AfT-Programme und -Maßnahmen zielen in der Regel auf vier große Bereiche ab: Handelspolitik und Regulierungen, Handelserleichterungen wie vereinfachte Zollverfahren, Handelsinfrastruktur wie für Transport und Lagerung, Kommunikation und Energie sowie der Aufbau von Produktionskapazitäten zur Verbesserung der Angebotspalette der Länder für den Export. Unsere Auswertung der Erkenntnisse in diesen vier Bereichen belegt einen mittleren bis hohen Evidenzgrad für die Wirksamkeit von Aid-for-Trade in den Bereichen Handelsinfrastruktur, Handelserleichterungen sowie Handelspolitik und Regulierungen. Sie deutet auch auf neuere (geringe bis mittlere) Evidenz für die Exportförderung, wobei jedoch deutliche Lücken in der Beleglage zum Aufbau von Produktionskapazitäten zum Handel bestehen.

Ausgaben für handelsbezogene Unterstützung nach Kategorie und Region, 2021–2022

Ein Blick auf die Prioritäten zur handelsbezogenen Förderung in den vergangenen zwei Jahrzehnten zeigt, dass sich die Maßnahmen weitgehend darauf konzentrieren, den Zeit- und Kostenaufwand im Handel zu reduzieren, wobei das Kernziel darin besteht, den Handel auszuweiten. Erst in den jüngsten globalen AfT-Überprüfungen durch die Welthandelsorganisation (WTO) und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) wird verstärkt die Erreichung nachhaltiger Entwicklungsziele in den Vordergrund gestellt. Um jedoch die Auswirkungen von Handel über seine nachgewiesenen gesamtwirtschaftlichen Vorteile hinaus, insbesondere für arme und benachteiligte Bevölkerungsgruppen, zu verstehen, sind weitere Untersuchungen erforderlich. Diese sollten sich mit den Faktoren befassen, die bestimmen, inwieweit diese Bevölkerungsgruppen in der Lage sind, positive Gelegenheiten zu nutzen oder umgekehrt Einbußen durch Handelseffekte zu verkraften.

Genauer gesagt sind sowohl die Vorteile wie auch die Kosten, die Handel für verschiedene Sektoren, Standorte und Gruppen hervorbringt, immer noch schwer zu bestimmen und nachzuvollziehen. Es gibt eine entscheidende Lücke bei der Ermittlung von Faktoren, die darüber entscheiden, ob arme und benachteiligte Menschen positive Handelsmöglichkeiten nutzen, oder mit handelsbedingten Nachteilen umgehen können. Gerade in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen (LMICs) machen die Ärmsten und am stärksten Benachteiligten keinen unerheblichen Anteil der Bevölkerung aus.(2)

Hürden für kleine Erzeuger Kleine Erzeuger haben beispielsweise mit Mängeln in der Infrastruktur zu kämpfen, wie fehlende Straßenverbindungen zu wichtigen Umschlagplätzen. Frauen und junge Menschen in prekären Arbeitsverhältnissen sind oft die ersten, die den Folgen von Handelskrisen ausgesetzt sind. Menschen mit Behinderungen und indigene Bevölkerungsgruppen bleiben unter Umständen von den Vorteilen des Handels ganz ausgeschlossen. Investitionen in die Infrastruktur können zwar Exportpotenzial erschließen, doch ohne gute Anbindung des ländlichen Raums können die Ärmsten keinen Nutzen daraus ziehen. Ebenso können Regulierungsreformen die Kosten für Exporteure senken, aber wenn frauengeführte Unternehmen oder unternehmerisch tätige Menschen mit Behinderungen außen vor bleiben, können solche Verbesserungen die Ungleichheit noch verstärken.

Verteilungseffekte mit Tücken

Verteilungswirkungen von erhöhtem Handelsaufkommen können über verschiedene Kanäle erfolgen: beispielsweise über Produktion, Arbeit und Konsum.(3) Obwohl diese Effekte oft schwer zu identifizieren und nachzuverfolgen sind, verteilen sich Gewinne und Verluste aus dem Handel tendenziell überproportional auf bestimmte Regionen, Sektoren und Bevölkerungsgruppen.

Wie globale Untersuchungen zeigen, kann eine allgemeine Handelsliberalisierung (Beseitigung oder Abbau von Handelshemmnissen) dazu beitragen, Haushalte aus der Armut zu befreien, indem mehr Arbeitsplätze geschaffen werden. Dies kommt vor allem denjenigen zugute, die am unteren Ende der Einkommensverteilung stehen. Allerdings kann sich im Gegenteil die Lage von Arbeitnehmern und Produzenten in Sektoren, die stärker dem Importwettbewerb ausgesetzt sind, verschlechtern: beispielsweise wenn Arbeitsplätze verloren gehen oder Löhne sinken oder wenn Produzenten Umsatzeinbußen hinnehmen müssen. Diese negativen Auswirkungen können sich über längere Zeiträume hinziehen, wobei marginalisierte und schutzbedürftige Gruppen der Gesellschaft besonders betroffen sind – was zu einer Zunahme der Ungleichheiten führen kann.

Soll Handel inklusiv sein, bedarf es eines standortspezifischen Verständnisses dafür, wie verschiedene Gruppen mit Handelsgeschehen in Beziehung treten und wie sie davon beeinflusst werden. Dies ist keine rein theoretische Überlegung. Denn während freier Handel die Verbraucherpreise senken und Exportmärkte erweitern kann, kann er genauso gut Existenzen zerstören, wenn lokale Unternehmen nicht imstande sind, im Wettbewerb zu bestehen.

Faktoren auf der Mikroebene in den Blick nehmen

Durch die Beseitigung erheblicher Handelshemmnisse, z. B. hinsichtlich Zeitaufwand oder Transaktionskosten, können AfT-Maßnahmen das Handelsvolumen steigern. So lassen sich durch Handelserleichterungen Wartezeiten an den Grenzen verkürzen. Wie sich diese Handelsausweitung auf arme und benachteiligte Bevölkerungsgruppen auswirkt, hängt jedoch von entscheidenden handelsbezogenen Faktoren auf der Mikroebene ab, die von verschiedenen Autoren untersucht wurden (z. B. Flexibilität des Arbeitsmarktes oder Wettbewerb auf den Märkten). (4) Diese Faktoren betreffen die Fähigkeit ärmerer Gruppen, mit Veränderungen umzugehen oder Gelegenheiten aus erhöhtem Handel zu ergreifen.

Um zum Beispiel der Kleinbauern zurückzukommen: Vorteile hängen davon ab, ob ergänzende Unterstützung verfügbar ist, die den Zugang zu Infrastruktur und Marktinformationen erleichtert und Asymmetrien in der Verhandlungsmacht ausgleicht. Auch wenn vermehrter Handel Kosten senken und den Export beleben kann, so profitieren Kleinerzeuger, die auf Zwischenhändler angewiesen sind, doch kaum davon, solange die Einsparungen nicht entlang der Lieferkette weitergegeben werden. Ihr Nutzen wird von ihrer Verhandlungsmacht, ihrer Marktkenntnis und der Wettbewerbsfähigkeit der Zwischenhändler abhängen. Allerdings kann eine Kombination aus Handelserleichterungen und umfassenderer Unterstützung wie der Stärkung von Kapazitäten, der Erleichterung des Marktzugangs und innovativen Finanzierungsmechanismen einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen reale Vorteile verschaffen.

Wenn es durch Handelskrisen zu Anpassungskosten kommt, wie zum Beispiel zum Verlust von Arbeitsplätzen, sinkenden Löhnen und Unternehmensschließungen, dann sind auch diese Kosten ungleich verteilt. Sie hängen oft von den Fähigkeiten der Menschen, ihrer Mobilität und ihrem Wohnort ab. Es spielt auch eine Rolle, wie plötzlich es zu Veränderungen kommt, und wie sie sich mit der Zeit entwickeln.

Deshalb muss Inklusion aktiv angestrebt werden. Dazu muss man in Daten investieren, die nach Geschlechtern, Wohnort und Anfälligkeit aufgeschlüsselt sind, um systematisch zu beurteilen, wer gewinnt und wer verliert – und dann gezielt Maßnahmen ergreifen, um die Risiken auszugleichen.

Folgende Empfehlungen richten sich an Geber, nationale Regierungen und internationale Organisationen:

• Stellen Sie sicher, dass Programme der handelsbezogenen Förderung eine Bewertung enthalten, wie sich Maßnahmen auf verschiedene Gruppen, darunter arme und benachteiligte Menschen, auswirken können, und ermitteln Sie die Faktoren, die positive Ergebnisse für diese Gruppen begünstigen oder behindern.
• Analysieren Sie Handelshemmnisse im Kontext einzelner Länder und Sektoren. AfT-Programme sollten die Perspektiven verschiedener Interessengruppen berücksichtigen, beispielsweise von kleineren Unternehmen, von frauengeführten Unternehmen, von Betrieben oder Arbeitnehmern mit Behinderungen und von ethnischen Gemeinschaften.
• Erkennen Sie an, dass Handelspolitik und AfT-Programme sich je nach Branche, Standort, Export- und Importbedingungen usw. unterschiedlich auf verschiedene Gruppen auswirken.
• Bewerten Sie, inwiefern handelsbezogene Faktoren von kritischer Bedeutung für Inklusion sowohl für Unternehmen als auch für Haushalte gelten. AfT-Programme sind oft auf unternehmensbezogene oder produktive Ergebnisse ausgerichtet. Um die Auswirkungen auf Haushalte, insbesondere auf das Arbeits- und Konsumverhalten, zu messen, sind verstärkte Anstrengungen erforderlich.
• Vor einer handelspolitischen Reform und AfT-Maßnahmen sollten die Risiken für bestimmte Gruppen abgeschätzt werden, damit gezielte Unterstützung und ergänzende Maßnahmen zur Senkung von Kosten und/oder zum Ausbau von Vorteilen für die am stärksten benachteiligten und marginalisierten Gruppen konzipiert und durchgeführt werden können.
• Durch die Erhebung und Analyse von gruppenspezifischen Daten (z. B. nach Geschlecht und Behinderung) und die Bewertung von Auswirkungen im Zeitverlauf lassen sich gezieltere Maßnahmen sowohl politischer als auch handelsbezogener Natur ableiten.

Referenzen:

^{(1) See Saha et al. (2025). An Inclusive Lens on Aid for Trade - Institute of Development Studies}

^{(2) Inclusive Trade: Four Crucial Aspects - Institute of Development Studies}

^{(3) Winters L.A. (2000) ‘Trade and Poverty: Is There a Connection?’, in D. Ben-David, H. Nordstrom and L.A. Winters (eds), Trade, Income Disparity and Poverty, Geneva: World Trade Organization}

^{(4) Artuc, E.; Depetris Chauvin, N.; Porto, G. and Rijkers, B. (2019) Protectionism and Gender Inequality in Developing Countries, Policy Research Working Paper 9750, Washington DC: World Bank (accessed 28 February 2022). Pavcnik, N. (2019) ‘International Trade an Inequality in Developing Economies: Assessing Recent Evidence’, in C. Lagarde, L.A.V. Catão and M. Obstfeld (eds), Meeting Globalization's Challenges: Policies to Make Trade Work for All, Princeton NJ and Oxford: Princeton University Press Pavcnik, N. (2017) The Impact of Trade on Inequality in Developing Countries, NBER Working Paper 23878, Cambridge MA: National Bureau of Economic Research}