Wie US-Entwicklungshilfe chinesische Züge annimmt – Washington stärkt seine Entwicklungsbank
Die Auflösung von USAID war der vorläufige Höhepunkt des Trends zur Finanzialisierung westlicher Zusammenarbeit – inspieriert von Chinas Seidenstraßeninitiative.
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Es wäre leicht, die extremen "Kettensäge-Angriffe" von Präsident Donald Trump auf die US-Auslandshilfeprogramme dem Isolationismus seiner MAGA-Bewegung oder dem Fanatismus von DOGE zuzuschreiben. Zwar spielten ideologische Anflüge gegen Globalismus und zu viel Staat sicherlich eine Rolle, doch beschränkt sich die Abkehr von der traditionellen Auslandshilfe nicht auf die USA – und sie bedeutet auch keinen vollständigen Abschied von der Entwicklungsfinanzierung. Tatsächlich sind Trumps Maßnahmen der Höhepunkt einer jahrzehntelangen politischen Entwicklung, westliche Entwicklungsansätze neu auszurichten, inspiriert von Chinas Neuer Seidenstraße, der Belt and Road Initiative (BRI).
Traditionelle Entwicklungshilfe verliert an Boden
Der Rückzug aus der traditionellen Entwicklungshilfe ist in der gesamten westlichen Welt zu beobachten. Schätzungen zufolge werden die Budgets für Entwicklungszusammenarbeit bis 2026 in Kanada und Deutschland um mehr als ein Viertel und in Großbritannien um fast 40 Prozent im Vergleich zu 2023 sinken. Insgesamt gaben die G7-Länder, auf die 75 Prozent der Entwicklungshilfe entfallen, im Jahr 2025 etwa 28 Prozent weniger aus als 2024.
Trump hat zwar mit seinem Steuer- und Ausgabengesetz (Big Beautiful Bill) die Auslandshilfe gekürzt, gleichzeitig aber auch neue Mittel – einen Fonds in Höhe von 3 Mrd. Dollar – für die International Development Finance Corporation (IDFC) bereit gestellt. Die durch den BUILD Act von 2017 gegründete Agentur muss in diesem Jahr verlängert werden. Der Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten des Repräsentantenhauses hat bereits beschlossen, ihre Tätigkeit für weitere sieben Jahre zu genehmigen, und zwar mit einer Kreditgrenze von 120 Mrd. Dollar, was einer Verdopplung des ursprünglichen Niveaus entspricht.
Die IDFC war als Antwort auf Chinas Neue Seidenstrasse konzipiert worden, die sich als Alternative zu den traditionellen westlichen Ansätzen der Entwicklungshilfe anbot.
Der OECD-Entwicklungshilfeausschuss (DAC) definiert als Club westlicher Geberländer die öffentliche Entwicklungshilfe (ODA) als Finanzierungen zu günstigen Bedingungen für Entwicklungsprojekte in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen. Der DAC fördert Transparenz und lehnt es ab, ODA an den Kauf von Waren und Dienstleistungen aus dem jeweiligen Geberland zu binden. Die meisten DAC-Länder legen den Schwerpunkt auf „weiche“ Hilfe zur Förderung von Gesundheit, Bildung und humanitärer Hilfe. Für die öffentliche Entwicklungshilfe werden in der Regel Mittel aus jährlich zu erneuernden Budgets vergeben.
Chinas kommerzielle Hilfe als Vorbild?
Chinas Entwicklungsfinanzierung entspricht nicht diesen Kriterien und ist eindeutig kommerziell ausgerichtet. Die meisten Kredite werden von politisch gesteuerten Banken – der China Development Bank und der China Export-Import Bank – vergeben. Diese finanzieren sich mit der Ausgabe von Anleihen für Anleger. Kredite werden zu marktnahen Zinssätzen vergeben und müssen vollständig zurückgezahlt werden. Ein Großteil der chinesischen Entwicklungsfinanzierung wurde über die BRI bereitgestellt, die ihren Schwerpunkt auf den Bau von Infrastrukturprojekten legt. Die Kredite dieser und anderer chinesischer Banken summierten sich in den vergangenen zehn Jahren auf weit über 1 Billion Dollar.
Westliche Länder sind inzwischen Chinas Beispiel der Kommerzialisierung der Entwicklungsfinanzierung und der Orientierung von mehr Ressourcen auf die Entwicklung von Infrastruktur gefolgt. Letzteres geschah unter dem Deckmantel verschiedener Initiativen: dem BUILD Act (USA), Build Back Better World (USA), der Global Gateway Initiative (Europäische Union), dem Blue Dot Network (USA, Australien, Japan), der Quality Infrastructure Investment Initiative (Japan) und der Partnership for Global Infrastructure and Investment (G7).
Die knappen öffentlichen Mittel erschwerten es dem Westen allerdings, mit dem Umfang der chinesischen BRI-Projekte zu konkurrieren. Deshalb entstanden Initiativen, mit öffentlichen Geldern zusätzlich privates Kapital für Entwicklungszwecke zu mobilisieren.
Hier reiht sich das Planungsdokument einer Gruppe multilateraler Entwicklungsbanken von 2015 mit dem Titel "Von Milliarden zu Billionen" ein: "Die Transformation der Entwicklungsfinanzierung“. Dieses Papier skizzierte eine Vision dafür, private Finanzmittel für die Infrastruktur und andere Entwicklungsvorhaben des Globalen Südens zu heben. Es folgten die Initiative „Finanzierung für Entwicklung maximieren“ der Weltbank und die „Globale Investorenallianz für nachhaltige Entwicklung“ der Vereinten Nationen.
Der „Wall Street Konsens“
All diese Projekte bildeten das, was Daniela Gabor als „Wall Street Konsens“ bezeichnet hat. Dieser Konsens zielt darauf ab, Infrastrukturprojekte, die normalerweise öffentlich oder halb-öffentlich sind, „bankfähig“ oder für private Investoren attraktiv zu machen. Dabei wird das Risiko der mangelnden Rentabilität auf den Staat verlagert. Gelingt dies, werden private Gelder mit öffentlichen Mitteln durch gemischte Finanzierungsmodelle wie etwa die Ausgabe von syndizierten Anleihen gebündelt. In diesem Modell der „Entwicklung als Risikominderung“ wird privates Kapital durch die Schaffung neuer, von Anlegerrisiken befreiter Anlageklassen in den Prozess der Infrastrukturfinanzierung „begleitet“. Die G20-Länder sprachen sich 2018 für einen Fahrplan für Infrastruktur als Anlageklasse aus.
Für private Investoren müssen vor allem zwei Arten von Risiken verringert werden: regulatorische und finanzielle. Zur Senkung des regulatorischen Risikos gehören niedrigere Umwelt- und Sicherheitsstandards, garantierter Zugang zu Elektrizität, rechtlicher Schutz vor Verstaatlichung und Haftungsbeschränkungen. Das finanzielle Risiko wird durch garantierte Mauteinnahmen, Vorzugskredite, Kreditgarantien, Steuererleichterungen oder Subventionen eingedämmt.
Multilaterale Entwicklungsbanken oder DAC-Geber helfen beim Aufbau staatlicher Einrichtungen, um Projekte auszuwählen und zu entwickeln, stellen Fachwissen zur Verbriefung von Infrastrukturvermögen für den Markt bereit und bieten Teilfinanzierungen oder Kreditgarantien an.
Der Staat mindert Risiken um privates Kapital zu mobilisieren
Da mehr als die Hälfte der Infrastrukturprojekte in Schwellenländern keinen ausreichenden Cashflow versprechen, um privates Kapital anzuziehen, sind Subventionen und andere Formen staatlicher Hilfen erforderlich. Selbst Projekte mit festen Einnahmequellen bergen oft Risiken und werden unrentabel, sollte die Nachfrage nach der Dienstleistung zurückgehen. Regierungen können sich deshalb gezwungen sehen, Vertragsklauseln zu vereinbaren, die bei einem Nachfragerückgang unter eine bestimmte Schwelle öffentliche Mittel zusichern, um Verluste auszugleichen.
Die Wissenschaftler Seth Schindler, Ilias Alami und Nicholas Jepson stellten fest, dass das, was Gabor als „Risiko reduzierenden Staat“ bezeichnet, sowohl stärker von der globalen Finanzwelt abhängig wird als auch zunehmend interventionistisch im Einfluss auf Marktergebnisse auftritt. Dies steht im Gegensatz zum Washingtoner Konsens, der eine Neutralität des Staates gegenüber dem Markt empfahl. Es unterscheidet sich aber auch vom ostasiatischen Entwicklungsmodell, bei dem staatliche Interventionen darauf abzielten, das Verhalten von heimischem Kapital und weniger von globalem Kapital zu beeinflussen.
Indem sie die Risiken privater Investoren mindern, bemühen sich Staaten für wichtige Entwicklungsbedarfe so viel Kapital wie möglich zu mobilisieren – über nationale Reserven oder die Ressourcen von multilateralen Entwicklungsbanken und bilateralen Gebern hinaus. Allerdings erhöhen sich damit die Risiken für die Entwicklungsländer. Das zeigte sich deutlich, als die COVID-19-Pandemie und steigende Zinsen die Zahlungsfähigkeit vieler hoch verschuldeter Länder gefährdeten.
Der US-amerikanische Entwicklungsfinanzierer IDFC entspricht diesem Modell. Dem BUILD Act zufolge dient er dazu, „Ländern eine solide Alternative zu staatlich gelenkten Investitionen autoritärer Regierungen und strategischer Konkurrenten der Vereinigten Staaten zu bieten“. Mit einer Mittelausstattung von 60 Mrd. Dollar versucht die IDFC, privates Kapital mit einem flexiblen Instrumentarium anzuziehen, das marktübliche Darlehen, Kreditgarantien, Exportkredite, politische Risikoversicherungen, Kapitalbeteiligungen, aber auch technische Hilfe umfasst.
Vor allem aufgrund der IDFC-Aktivitäten stiegen die nicht zinsvergünstigten marktüblichen Entwicklungsgelder von vier Prozent aller US-Ausgaben für Entwicklungshilfe im Jahr 2020 auf 36 Prozent im Jahr 2021. Zu den wichtigsten von der IDFC finanzierten Projekten gehören Investitionen im Umfeld des Lobito-Korridors im südlichen Afrika. Dort sollen Verkehrsverbindungen geschaffen werden, die westlichen Unternehmen den Zugang zu wichtigen Mineralien ermöglichen, die derzeit von China monopolisiert werden.
China setzt wieder mehr auf „weiche Hilfe“
Ironischerweise kommt der Schwerpunkt des Westen auf nichtkonzessionäre, kommerzialisierte Entwicklungsfinanzierung für Infrastrukturentwicklung zu einer Zeit, in der China die andere Richtung nimmt. Peking hat die Ambitionen der Neuen Seidenstrasse zurückgefahren – hauptsächlich nach zunehmender Erkenntnis, dass viele Empfängerländer ihre Schuldentragfähigkeit überschritten haben. Inzwischen werden mehr Ressourcen in „weiche“ Hilfe im Rahmen der Global Development Initiative gelenkt.
Offensichtlich hat die Praxis der Mischfinanzierung den Nachteil, dass sie Aufmerksamkeit und Ressourcen von der traditionellen Entwicklungszusammenarbeit zu Vorzugsbedingungen und Investitionen in Gesundheit, Bildung und Katastrophenhilfe abzieht, welche ja nicht weniger gebraucht werden.
Aber auch nach den eigenen Maßstäben bleibt die Wirksamkeit des Wall-Street-Konsenses fraglich. So zeigte ein Bericht des Center for Global Development von 2020, dass der Gesamtumfang der Mischfinanzierung aus öffentlichen und privaten Mitteln enttäuschend blieb, und dass der Großteil des von multilateralen Entwicklungsbanken mobilisierten Privatkapitals eher Mitteleinkommensländer floss als in Länder mit niedrigem Einkommen. Eine Studie von ODI Global von 2019 kam zu ähnlichen Ergebnissen. In ärmeren Ländern mobilisierte jeder Dollar an öffentlichen Entwicklungsgeldern im Durchschnitt nur 0,37 Dollar an privaten Finanzmitteln.
Armutsbekämpfung bleibt bei Mischfinanzierung meist auf der Strecke
Hemmende Faktoren für Mischfinanzierungen waren die geringe Risikotoleranz sowohl öffentlicher wie auch privater Akteure in einem Umfeld, das weiter durch schlechte Regierungsführung und wenige rentable Investitionsmöglichkeiten gekennzeichnet war. Der Großteil der Mischfinanzierung floss in Länder mittleren Einkommens und in „harte“ Wirtschaftsbereiche wie Verkehr und Energie – aber nicht in soziale Sektoren. Der ODI-Bericht kam daher zu dem Schluss, dass die erhöhte Priorisierung solcher Investitionen zu Lasten von Programmen ging, die direkter in die Bekämpfung von Armut in Ländern mit niedrigem Einkommen einzahlten.
Die vorgeschlagene Verdopplung der Finanzierungsobergrenze für den IDFC wird die menschlichen Kosten der US-amerikanischen ODA-Kürzungen nicht kompensieren können, die laut einer Studie in den nächsten fünf Jahren zu 14 Millionen Todesfällen führen dürften. Traditionelle Entwicklungshilfe mag Nachteile haben, sei es als Instrument amerikanischer Außenpolitik oder hinsichtlich der Wirksamkeit von Entwicklungszusammenarbeit. Aber sie zugunsten einer Privatisierung der Entwicklungsfinanzierung aufzugeben, ist weder klug noch human.
David Skidmore ist Politikprofessor an der Drake University in Des Moines, Iowa (USA) und Autor des neuen Buches "China, the West, and the Global Development Finance Regime: Competitive Convergence” (Edward Elgar). Er promovierte an der Stanford University und lehrte am Hamilton College und der University of Notre Dame, bevor er 1989 zu Drake stieß.
Dieser Artikel erschien zuerst am 24.8.2025 in "The Diplomat". Wir übernehmen ihn mit freundlicher Genehmigung des Autors.
