Jenseits der Lokalisierung: Vorschläge für Systemreformen der globalen humanitären Hilfe

Es ist im zehnten Jahr seit dem World Humanitarian Summit unumstritten, dass die Welt der humanitären Hilfe einen Systemwandel benötigt, der gerechte Institutionen schafft, Finanzierungsmuster aufbricht, Führungsrollen dezentralisiert – und koloniales wie rassistisches Erbe aus der internationalen humanitären Praxis tilgt. Solch ein Systemwandel wird die Führungsrolle idealerweise in die Hände von Organisationen legen, die ihre Wurzeln in den von Katastrophen betroffenen Gemeinden haben.

Im Jahr 2016 sind über 9.000 Vertreter von Staaten, internationalen Organisationen und der Zivilgesellschaft auf dem Weltgipfel für humanitäre Hilfe mehr als 3.500 Verpflichtungen eingegangen. Ihr Ziel war es, das internationale humanitäre System zu stärken und betroffenen Menschen die dringend benötigte Hilfe und Schutz zu sichern. Die Verpflichtung, Akteure aus den betroffenen Gemeinschaften und Ländern zu stärken, – später als Lokalisierung bezeichnet – hat seitdem die weitere Entwicklung dominiert. Organisationen der Vereinten Nationen, große internationale humanitäre und zivilgesellschaftliche Organisationen erchoren sich selbst zu den Vorreitern des Wandels im Rahmen der „Agenda für die Menschheit“.

Im Zuge des Grand Bargain, einer der Partnerschaften des Gipfels, wurden Programme vorrangig auf die Stärkung der administrativen, operativen und finanziellen Kapazitäten lokaler Akteure konzentriert – vor allem im globalen Süden. So hat die Lokalisierung etwa dazu beigetragen, die Bereitstellung von Hilfe in Fidschi und Äthiopien zu verbessern. Sogar im konfliktreichen Syrien wurden bescheidene Fortschritte erzielt. Quer durch den globalen Süden bemühen sich mehrere Organisationen auch um heimische Philanthropen als Ergänzung – und hoffentlich bald Alternative – zur Finanzierung von außen.

Kein grundlegender Wandel

Die Lokalisierung hat die Debatte um den Übergang zu lokaler humanitärer Führung weitgehend am Leben erhalten und das Schlaglicht auf die notwendige kritische Reflexion über Neokolonialismus, Rassismus und andere Ungleichheiten im System gerichtet. Dennoch hat die Lokalisierung einen systemischen Wandel verfehlt. Es ist hinreichend dokumentiert, dass das Ziel von 25 Prozent der Finanzmittel für lokale Akteure nicht erreicht wurde. So bleibt das System stark abhängig von westlicher Finanzierung, NROs und Führung sowie von den Launen der Mächtigen. Der Niedergang von USAID und die anhaltende Verletzung humanitärer Grundsätze in der Ukraine, Syrien, Gaza, Sudan und der DR Kongo zeigen, dass eine gut gemeinte Agenda allein noch kein System verändert.

Insgesamt fehlt es der Lokalisierung an einer klaren Vision. Auch Anhängern des Grand Bargain ist unklar, wann oder ob die Lokalisierung abgeschlossen sein wird, oder wie das internationale humanitäre System zum tatsächlichen Abschluss der Agenda aussehen soll. Wir wissen auch nicht, wie eine erfolgreiche Lokalisierung die Rollen der UNO, der INROs, der Gebernationen und der Aufnahmegemeinschaften verändern wird. Kurzum, die Lokalisierung scheint eine gut gemeinte Reise ohne Ziel zu sein.

Im Bemühen, alles durch die Linse der Lokalisierung zu sehen, versäumte ein Großteil des humanitären Systems, sich effektiv mit anderen Reformagenden auseinanderzusetzen, die mit den richtigen Investitionen tatsächlich die einheimische Führung zum Normalzustand machen und den Systemwandel einleiten würden. Eine solches Agenda ist die Süd-Süd-Humanitäre Hilfe (SSH), über die seit dem Weltgipfel 2016 wenig zu hören war. SSH reiht sich ein in die umfassendere Süd-Süd-Achse der Zusammenarbeit zwischen Ländern des Globalen Südens. In dieser Welt macht SSH die Initiativen, Institutionen und Ressourcen sichtbar, die Staaten und Zivilgesellschaften im Globalen Süden mobilisieren, um sich gegenseitig bei Katastrophen zu helfen. Dabei wurden in mehreren Policy Briefs (darunter von ALNAP) Brasilien, Indien, Südafrika und China (soweit es sich selbst als Mitglied des Globalen Südens versteht) sowie die Golfstaaten als Vorreiter des Humanitarismus aus dem Süden genannt.

Humanitäre Akteure im Globalen Süden

Nicht nur Brasilien, Indien, Südafrika und andere relativ wohlhabende Länder des Südens leisten Hilfe in Not innerhalb und außerhalb des Südens, sondern gelegentlich auch Länder mit mittlerem und niedrigem Einkommen, die stets als Empfänger wirtschaftlicher und humanitärer Hilfe gesehen werden. Im Jahr 2010 spendeten mehrere afrikanische Staaten für die Erdbebenopfer in Haiti. Während des Ebola-Ausbruchs 2014-2015 mobilisierten afrikanische Länder Hilfe in Guinea, Liberia und Sierra Leone. Neben späterer Hilfe für Sierra Leone schickte Ghana in diesem August 40 Tonnen Kakaoprodukte nach Gaza, um die Hungersnot zu lindern.

Humanitäre Angebote aus dem Globalen Süden zielten auch über den Süden hinaus auf Empfänger im Westen. So im Jahr 2005  von mehreren Ländern an die USA für finanzielle und logistische Unterstützung nach dem Hurrikan Katrina und der Ölkatastrophe im Golf von Mexiko. Die US-Regierung lehnte ab. Japan erhielt nach dem Atom-Unglück von Fukushima auch finanzielle Unterstützung von Ghana. Japan erhielt eine Spende der Regierung von Botswana nach dem Erdbeben in der Region Tohoku am Pazifischen Ozean.

Auf Systemebene hat SSH damit das Potenzial, humanitäre Institutionen und Ressourcen innerhalb des am meisten von Katastrophen betroffenen globalen Südens zu mobilisieren und zu optimieren – zeitnah und potenziell legitimer. Denn es gäbe weniger Angriffsfläche für Vorwürfe des Neokolonialismus oder Rassismus. Ein besser organisierter Globaler Süden kann auch seinen Einfluss geltend machen, um Bedingungen und das Verhältnis zum Norden neu zu verhandeln. Führende humanitäre Akteure aus dem Süden können als Subunternehmer für externe Geber fungieren.

Humanitäre Projekte regionaler Organisationen

Eine weitere Entwicklung, mit der sich die Lokalisierungsagenda nicht sinnvoll befasst hat, zeigt sich in verschiedenen humanitären Projekten regionaler Organisationen in Afrika, Amerika und Asien. Seit 2007 hat z.B. die Afrikanische Union (AU) humanitäre Reformen durchgeführt, aus denen die African Humanitarian Agency in Uganda hervorging. Der Staatenbund ASEAN, die Karibische Gemeinschaft (Caricom) und mehrere der regionalen Wirtschaftsgemeinschaften in Afrika verfügen über eigene humanitäre Strukturen.

Systemwandel würde hier bedeuten, dass jede regionale Organisation die Führung übernimmt, um humanitäre Räume angemessen zu organisieren: Sie würde die Mobilisierung interner und externer Finanzmittel leiten, auf ihren jeweiligen Ebenen die Entscheidungsfindungen überwachen, ihre Mitgliedstaaten beim Aufbau von Bottom-up-Institutionen unterstützen und Strukturen schaffen, um auf Katastrophen human, zeitnah und effizient zu reagieren. Gut funktionierende humanitäre Regionalsysteme sind geeignet, Hilfe und Schutz zu gewährleisten, ohne dass dafür immer eine externe Beteiligung erforderlich ist. Ähnlich der breiter angelegten SSH können regionale humanitäre Strukturen ihre Institutionen und Ressourcen nutzen, um Außenbeziehungen neu zu verhandeln und auch als Subunternehmer für ausländische Geber zu fungieren.

Angemessen unterstützt sind beide Projekte in der Lage, im Katastrophenfall die Führung in den Händen der Betroffenen zu belassen. Vorwürfe des Neokolonialismus und Rassismus ließen nach. Wenn somit auch erhebliche Ressourcen unter die Obhut südlicher Akteure gebracht würden, wären diese weniger anfällig für Ereignisse wie den Niedergang von USAID oder die Fixierung Europas auf den Russland-Ukraine-Krieg. Beide haben humanitäre Mittel von anderen Krisen abgezogen. Jedoch hat die Lokalisierungsdebatte sich nicht gezielt mit SSH befasst oftmals regionale humanitäre Projekte umgangen, um stattdessen einzelne zivilgesellschaftliche Organisationen einzubeziehen.

Sinnvolle Reformen des Systems

Mit dem bevorstehenden zehnten Jahrestag der Lokalisierungsagenda 2026 wäre es angebracht, dass humanitäre Akteure nach Wegen für weitere sinnvolle Reformen suchen. Sie müssen aber über die Fixierung auf Lokalisierung als Prozess der Befähigung und der Umverteilung von Ressourcen hinausgehen. Zudem müssen andere laufende Entwicklungen unterstützt werden, die zu systemischen Veränderungen führen.

Mit dem eigenmächtigen Rückzug der USA aus humanitären Aufgaben haben europäische Akteure die Gelegenheit, eine konstruktivere humanitäre Führungsrolle zu übernehmen. So wie die Europäische Union (EU) vielen afrikanischen Ländern den Zugang zu Covid-19-Impfstoffen erleichtert, kann sie auch Lösungsfindungen für einige der größten humanitären Krisen unserer Zeit anführen – ob im Sudan, der Ukraine, in Gaza oder der DR Kongo.

In diesem Sinn muss die EU muss die Regionalisierung humanitärer Maßnahmen in Afrika, der Karibik und Asien unterstützen. Sie investiert viel in humanitäre Hilfe, aber bei weitem nicht so viel in den Aufbau von Institutionen im Globalen Süden, die ohne direkte oder dauerhafte externe Beteiligung angemessen auf Katastrophen reagieren können. Beispiele wären ein Erfahrungsaustausch mit und finanzielle Mittel für die Afrikanische Humanitäre Agentur, die Katastrophenschutzsysteme der Caricom und die humanitären Institutionen der ASEAN, um diese als humanitäre Anker in ihren jeweiligen Regionen zu konsolidieren.

Darüber hinaus sollte das humanitäre System weniger in Schubladen denken und zu einer normalen Diskussion über die Zusammenhänge zwischen dem Wirtschaftswachstum eines Landes und seiner Fähigkeit zur humanitären Hilfe finden. Je wohlhabender ein Land, oder je stärker sein Wirtschaftswachstum, desto besser kann es seine humanitären Bedürfnisse erfüllen und sogar anderen helfen. China, Indien und Brasilien haben im Rahmen von SSH mit ausgeweiteter humanitärer Auslandshilfe in den vergangenen zwei Jahrzehnten den Beweis dafür erbracht, während Südafrika zuletzt ein verlangsamtes Wirtschaftswachstum verzeichnete und daraufhin seine Zusagen für Auslandshilfe reduzierte.

Einflussreiche Plattformen für die Diskussion globaler Wirtschaftsbeziehungen wie das Weltwirtschaftsforum, die G-7-Industriestaaten und die G-20-Industrie- und Schwellenländer müssen in ihre Agenda das Wirtschaftswachstum als Faktor der Souveränität eines Landes und seiner Reaktionsfähigkeit auf Katastrophen einbeziehen. Die Länder des Globalen Südens sollten in solchen Foren darauf drängen, dass humanitäre Fragen ebenfalls diskutiert werden. Einige dieser Synergien bestehen bereits im Ansatz eines Entwicklungs-Humanitären-Friedens-Nexus in der Entwicklungshilfe, aber er muss konsequenter umgesetzt werden.

Akt der Selbstbestimmung

Letztendlich liegt es an den von humanitären Katastrophen heimgesuchten Gemeinschaften, Ländern und Regionen, die Führung über Hilfsanstrengungen zu übernehmen, so wie es bereits bei SSH-Projekten und regionalen humanitären Unterfangen geschieht. Lokalisierung muss – nach den Worten eines Beobachters – als Akt der Selbstbestimmung der betroffenen Gesellschaften begriffen werden. Diese Souveränität muss nicht nur von externen Akteuren respektiert werden; auch die mit Katastrophen konfrontierten Gesellschaften müssen zuerst lokale, staatliche und regionale Ressourcen heben, um dann Außenbeziehungen zu ihren eigenen Bedingungen zu gestalten.

Gesellschaften im Angesicht von Katastrophen müssen auch ihre eigenen Geschichten erzählen. Entgegen der Vorstellung, dass Länder und Regionen entweder Geber oder Nehmer sind, muss anerkannt werden, dass sie beide Rollen erfüllen können. Ist diese Anerkennung vollzogen und verinnerlicht, wird sie krisenanfälligen Ländern und Regionen auch dabei helfen, sich besser zu mobilisieren. 

Dies sollte mit dem gemeinsamen Verständnis einhergehen, dass Akteure aus Afrika, der Karibik und Asien sich verpflichten, letztendlich den größten Teil ihrer eigenen Hilfsmaßnahmen zu finanzieren und ihre Abhängigkeit von externen Zuwendungen zu verringern.

Die Lokalisierungsagenda hat die Diskussion über den Grand Bargain seit 2016 am Leben gehalten. Aber um reale, bedeutende Veränderungen nach 2026 herbeizuführen, müssen humanitäre Akteure sowohl in SSH- und regionale humanitäre Projekte investieren als auch ein System akzeptieren, das größtenteils unter lokaler Führung operiert, sei es auf Gemeinde-, Landes- oder regionaler Ebene.