Zur Hauptnavigation springen Zur Suche springen Zum Seiteninhalt springen Zum Footer springen

  • Krisen & Humanitäre Hilfe
  • 12/2022
  • Prof. Krisztina Kis-Katos, Prof. Andreas Fuchs, Feicheng Wang

Chinas Hilfslieferungen nach Afrika und Covid-19: Wie viel, wohin und was?

Peking hat bevorzugte Empfänger in der Pandemie in noch größerem Maße mit Hilfsgütern bedacht. Wer sind Chinas "Lieblinge" – und wer vernachlässigte "Waisen"?

Ghana empfängt im April 2020 als eine von 18 afrikanischen Nationen eine Lieferung von medizinischen Hilfsgütern im Einsatz gegen die Coronapandemie. © WFP Ghana

Auf dem Forum für China-Afrika-Kooperation 2021 versprach der chinesische Präsident Xi Jinping den afrikanischen Ländern eine Milliarde zusätzlicher COVID-19-Impfdosen. Er erklärte, dass „[w]ir die Menschen und ihr Leben an die erste Stelle setzen [müssen, und] [...] den Zugang und die Bezahlbarkeit von Impfstoffen in Afrika gewährleisten [müssen], um die Impflücke zu schließen“ (FOCAC, 2021, eigene Übersetzung). Damit untermauerte er die Darstellung, dass China zu einem globalen öffentlichen Gut beitrage. Die verstärkten Hilfslieferungen medizinischer Güter können jedoch auch als strategische Neuausrichtung der chinesischen Außenpolitik gegenüber dem afrikanischen Kontinent von einer „Schuldenfallen-Diplomatie“ hin zu einer „Impfstoff-Diplomatie“ gesehen werden (The Guardian, 2021). Beobachter befürchten, dass die Lieferung chinesischer Impfstoffe mit einer Ausweitung des chinesischen Einflusses verbunden ist.

Trotz der weithin anerkannten Bedeutung fehlt uns ein umfassendes Bild von Chinas Hilfslieferungen für Afrika während der Coronapandemie. Dies ist nicht nur aus geostrategischer, sondern auch aus entwicklungspolitischer Sicht problematisch. Der Pandemieschock hat vermutlich „Hilfslieblinge“ und „Hilfswaisen“ hervorgebracht, d.h. Empfängerländer, die deutlich mehr oder weniger Hilfslieferungen erhalten als erwartet (Davies und Klasen, 2019). Das Wissen über „Hilfslieblinge“ und „Hilfswaisen“ ist von entscheidender Bedeutung für eine erfolgreiche Koordination von Hilfslieferungen, damit Kürzungen durch ein Geberland durch andere Geber aufgefangen werden können (Nielsen et al., 2011).

Eine neue Methode zur Messung der chinesischen Hilfe

Die Untersuchung möglicher Hilfslieblinge und Hilfswaisen erfordert Daten. Dies ist kein triviales Unterfangen, da die chinesische Regierung keine umfassende Datenbank zu ihren ausländischen Hilfsaktivitäten für Afrika oder eine andere Weltregion veröffentlicht. Die Entwicklungshilfe gilt vielmehr als „ein sensibler Bereich, ein Staatsgeheimnis“ (Bräutigam, 2009, S. 2). Chinas führende Hilfsorganisation, das Handelsministerium, rangiert bei einer Bewertung der Transparenz von 47 internationalen Geberorganisationen auf dem letzten Platz (Tilley und Jenkins, 2020).

Mit der Chinese Aid Exports Database stellen wir eine neue Methode zur Erfassung der chinesischen Hilfslieferungen vor. Die Datenbank beruht auf der Handelsstatistik des chinesischen Zolls und erfasst damit erstmals die monatlichen Hilfslieferungen aller chinesischen Provinzen in die gesamte Welt auf der Grundlage offizieller Daten. Statt bloßer Hilfszusagen erfasst sie nur tatsächliche Warenströme; außerdem erlaubt sie die Unterscheidung zwischen offiziellen Hilfslieferungen und solchen, die von nichtstaatlichen Akteuren (etwa zivilgesellschaftliche Organisationen, Privatleute und Unternehmen) ausgehen.

Wie viel? Der Umfang chinesischer Hilfslieferungen nach Afrika

Die Datenbank führt chinesische Hilfslieferungen im Wert von 4,2 Mrd. Dollar von Januar 2017 bis Dezember 2021 auf, von denen 37,1 Prozent auf den afrikanischen Kontinent entfielen. Dies entspricht einem Jahresdurchschnitt von 310,1 Mio. Dollar für Afrika. Abbildung 1 veranschaulicht die monatlichen Hilfslieferungen Chinas an Afrika von Januar 2017 bis Dezember 2021. Vor der Pandemie nahmen die chinesischen Hilfsexporte nach Afrika zu. Während sich die Hilfsexporte im Jahr 2017 auf 277 Mio. Dollar beliefen, stiegen sie 2019 auf 346,9 Mio. Dollar. Als die chinesische Wirtschaft durch strenge Lockdowns praktisch zum Erliegen kam, fiel der Wert der chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika wenig überraschend im Februar 2020. Dies führte zwar nicht zu einer völligen Einstellung der Hilfslieferungen, aber mit 10,7 Mio. Dollar lagen sie deutlich unter dem Durchschnitt von 16,8 Mio. Dollar im Februar der vorangegangenen drei Jahre.

Als die Pandemie im März 2020 begann, sich weltweit auszubreiten (und sich die Lage in China verbesserte), stieg der Wert der chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika wieder stark an und erreichte im April 2020 36,3 Mio. Dollar. Nach einem kurzzeitigen Rückgang in der zweiten Jahreshälfte 2020 stieg der Wert im Zuge von Chinas Impfstoff-Hilfskampagne Anfang 2021 nochmals sprunghaft an. Während sich der Wert der chinesischen Hilfslieferungen außerhalb Afrikas mit einem monatlichen Durchschnittswert von 65,5 Mio. Dollar nach dem Ausbruch der Pandemie gegenüber 30,0 Mio. Dollar in den Jahren 2017 bis 2019 mehr als verdoppelte, verzeichnete der Wert der durchschnittlichen monatlichen chinesischen Hilfsexporte nach Afrika dabei nur einen leichten Anstieg von 24,8 auf 28,0 Mio. Dollar.

Abbildung 1– Chinesische medizinische und nicht-medizinische Hilfslieferungen nach Afrika in Mio. Dollar, 2017–2021

Wo? Die Verteilung der chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika

Unsere Datenbank umfasst 195 unabhängige Länder, von denen 184 Länder Hilfslieferungen aus China erhielten, darunter 53 afrikanische Länder. Nur ein afrikanisches Land hat keine Hilfsgüter aus China importiert: Eswatini. Dies ist nicht überraschend, da die Regierung in Mbabane die Regierung in Taipeh auf Taiwan und nicht die Regierung der Volksrepublik in Peking anerkennt.

In Tabelle 1 sind die 15 wichtigsten afrikanischen Empfänger chinesischer Hilfslieferungen für den Zeitraum 2017 bis 2021 aufgeführt. Empfängerländer von strategischem Interesse für China führen die Liste an. Der größte Empfänger chinesischer Hilfslieferungen in Afrika ist Äthiopien (126,8 Mio Dollar), gefolgt von Mosambik (85,6 Mio. Dollar) und Simbabwe (72,6 Mio. Dollar). Alle drei Länder unterhalten diplomatische Beziehungen zu Peking und nicht zu Taipeh und stimmen in der Vollversammlung der Vereinten Nationen überdurchschnittlich oft mit der Volksrepublik ab. (1) Dies steht im Einklang mit früheren Untersuchungen, die zeigen, dass China „befreundeten“ Ländern mehr Hilfslieferungen zukommen lässt (Dreher et al., 2018).

In Abbildung 2 veranschaulichen wir die Hilfslieferungen pro Kopf im Zeitraum 2017 bis 2021. Hier führen kleinere Länder die Liste der größten Empfänger an, wobei die drei meistbedachten Länder Kap Verde, Dschibuti und die Seychellen sind.

Abbildung 2– Chinas Hilfslieferungen in Dollar pro Kopf, 2017–2021

Viele Länder, die bereits vor der Pandemie Hilfslieferungen aus China erhalten hatten, wurden nach Ausbruch der Pandemie in noch größerem Maße von China mit Hilfslieferungen bedacht. Chinas Liebling unter den Empfängerländern nach Ausbruch der Pandemie, d.h. der größte Gewinner in absoluten Zahlen, ist Äthiopien. Die jährlichen Hilfslieferungen waren nach dem Ausbruch von Covid-19 um 45,9 Mio. Dollar höher als in den drei Jahren davor. Ägypten (18,6 Mio. Dollar) und Simbabwe (13,5 Mio. Dollar) verzeichneten den zweit- und drittgrößten Anstieg. Dies ist nicht überraschend, da Äthiopien ein wichtiges Ziel für chinesische Direktinvestitionen in Afrika ist und als Drehscheibe für die Seidenstraßeninitiative der Volksrepublik dient, während Ägypten eine Drehscheibe für Chinas „Impfstoff-Diplomatie“ ist.

Diese Ausweitung der Hilfslieferungen hatte jedoch ihren Preis, denn einige der traditionellen Empfänger chinesischer Hilfslieferungen wurden zu Hilfswaisen. Die Elfenbeinküste erlitt den größten Verlust in Bezug auf den Gesamtwert der Hilfslieferungen (17,1 Mio. Dollar), gefolgt von Kenia (12,8 Mio. Dollar) und Gambia (8,2 Mio. Dollar).

Um die Entwicklungschancen und -risiken zu bewerten, die sich aus Chinas veränderten Zuteilungsmustern nach dem Ausbruch von Covid-19 ergeben, analysieren wir in Abbildung 3 auch die Veränderungen pro Kopf. Wenn wir die Bevölkerungszahl eines Landes berücksichtigen, verzeichnen Dschibuti, Sao Tomé und Príncipe sowie die Zentralafrikanische Republik die größten Zuwächse und würden als Lieblinge des chinesischen Hilfsprogramms gelten. Im Gegensatz dazu erleiden Gambia, Kap Verde und die Seychellen die stärksten Pro-Kopf-Rückgänge (wenn auch von einem hohen Niveau) – als Hilfswaisen sind diese Länder während der Pandemie am stärksten gefährdet.

Abbildung 3– Hilfslieblinge und -waisen in Afrika: Veränderung der durchschnittlichen jährlichen Hilfslieferungen pro Kopf in Dollar nach März 2020

Seit dem Ausbruch der Pandemie mehren sich die Bedenken, dass Chinas Entscheidungen über die Bereitstellung von Hilfslieferungen in erster Linie von strategischem Kalkül geleitet würden, das auf die Verbesserung des Images und des Einflusses des Landes und nicht auf die Bedürfnisse der Empfänger abzielt (CSIS, 2021). In einer neuen Studie (Fuchs et al. 2022) untersuchen wir für einen weltweiten Datensatz (und nicht für unsere Afrika-Teilstichprobe), ob eine solche Verlagerung hin zu einer stärkeren Politisierung der Hilfslieferungen systematisch stattgefunden hat. Während vor 2020 deutlich mehr chinesische Hilfslieferungen in ärmere Länder und in politisch befreundete Länder flossen, zeigen unsere statistischen Analysen, dass nach dem Ausbruch der Covid-19-Pandemie die Bedeutung der Bedürftigkeit der Empfänger und der politischen Ausrichtung als erklärende Faktoren abnimmt. So steht etwa das Abstimmungsverhalten bei den Vereinten Nationen sowie die wirtschaftliche Bedürftigkeit eines Landes im ersten Pandemiejahr (2020) weniger im Einklang mit der Höhe chinesischer Hilfslieferungen. Dies kann hauptsächlich auf die Ausweitung der Hilfslieferungen durch nichtstaatliche Akteure zurückgeführt werden. Nach dem Abklingen des ersten Pandemieschocks gewannen politische Faktoren sowie die Orientierung an der Bedürftigkeit eines Empfängerlandes bei der Vergabe von Hilfsleistungen aus China schnell wieder an Bedeutung.

Was genau? Die Zusammensetzung der chinesischen Hilfslieferungen

Die Datenbank ermöglicht es uns, Chinas Hilfslieferungen in drei Dimensionen aufzuschlüsseln, um mehr über die Vergabe der Hilfslieferungen in den Jahren vor und nach dem Ausbruch der Pandemie zu erfahren. Zunächst trennen wir die inoffiziellen Hilfslieferungen, d.h. die Hilfslieferungen von nichtstaatlichen Akteuren, von offiziellen Hilfslieferungen. Wir stellen fest, dass nur 4,7 Prozent der gesamten Hilfslieferungen nach Afrika von nichtstaatlichen Akteuren stammen, verglichen mit 10,5 Prozent für die gesamte Welt. Die chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika werden also noch stärker von der Regierung kontrolliert als die chinesischen Hilfslieferungen im Allgemeinen. Der Anteil der nichtstaatlichen Hilfslieferungen war vor der Pandemie vernachlässigbar (0,4 Prozent), stieg in der Zeit der „Masken-Diplomatie“ enorm an (auf 30,3 Prozent), ging aber 2021 wieder schnell zurück (auf 1,4 Prozent), als Impfstoffe zum wichtigsten Produkt des chinesischen Hilfsprogramms wurden.

Zweitens können wir die chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika geografisch aufschlüsseln. Vor dem Ausbruch der Pandemie wurden 58,2 Prozent aller Hilfslieferungen von Gebern mit Sitz in Peking getätigt, z.B. von den in der Entwicklungshilfe tätigen Ministerien und staatlichen Förderbanken. In der Zeit der „Masken-Diplomatie“ (März 2020 bis Dezember 2020) ging der Anteil Pekings an den gesamten Hilfslieferungen deutlich auf 38,7 Prozent zurück. Im Jahr 2021 stieg er wieder auf 68,0 Prozent, als Impfstoffe zum wichtigsten nach Afrika exportierten Hilfsgut wurden.

Drittens können wir die Bedeutung von Produktgruppen, wie z.B. medizinischen Gütern, in Chinas Hilfsportfolio analysieren. Wir stellen fest, dass elektrische Maschinen und Geräte gemessen am Gesamtexportwert an erster Stelle stehen, dicht gefolgt von Getreide und pharmazeutischen Erzeugnissen. Auf der detaillierteren, durch achtstellige Codes unterteilten Produktebene führen Impfstoffe für Menschen die Liste der wichtigsten exportierten Hilfsgüter an, gefolgt von Reis und Computertomographen. Tabelle 2 zeigt die zehn wichtigsten Empfängerländer für diese drei wichtigsten Hilfsgüter.

Tabelle 2: die drei wichtigsten Hilfsgüter und ihre zehn größten Empfänger in Afrika, 2017–2021

 

Rang

Impfstoffe für Menschen

Reis

Computertomographen

1

Ägypten

Südsudan

Ghana

2

Simbabwe

Kenia

Kenia

3

Äthiopien

Simbabwe

Sudan

4

Mauretanien

Uganda

Tansania

5

Mosambik

Tschad

Uganda

6

Dschibuti

Sierra Leone

Mauretanien

7

Uganda

Burkina Faso

Kap Verde

8

Niger

Burundi

Togo

9

Kamerun

Malawi

Benin

10

Senegal

Niger

Guinea

 

Abbildung 1 zeigt eine Aufteilung der chinesischen Hilfsgüterexporte in medizinische und nicht-medizinische Güter. Wie erwartet spielen medizinische Produkte bei den chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika nach dem Ausbruch der Pandemie eine viel größere Rolle. In den drei Jahren vor Ausbruch der Pandemie (2017-2019) beliefen sich die Exporte medizinischer Hilfsgüter nach Afrika auf 17,1 Prozent der gesamten Hilfslieferungen, was etwa dem Doppelten des globalen Referenzwerts von 8,4 Prozent entspricht. Nach Beginn der Pandemie waren fast die Hälfte der chinesischen Hilfslieferungen nach Afrika medizinische Produkte (45,9 Prozent). Der Anstieg der medizinischen Hilfslieferungen ging mit einem Rückgang der nicht-medizinischen Hilfslieferungen in absoluten Zahlen einher. Die durchschnittlichen monatlichen nicht-medizinischen Hilfslieferungen an Afrika sanken von 20,6 Mio. Dollar im Zeitraum von 2017 bis 2019 auf 15,1 Mio. Dollar im Zeitraum von 2020 bis 2021, was einem Rückgang von 16,3 Prozent entspricht.

Fazit

Dieser Blogpost präsentiert neue Daten (Fuchs et al., 2022) zur Messung der chinesischen Hilfslieferungen. Zunächst haben wir festgestellt, dass 37,1 Prozent der chinesischen Hilfslieferungen in Höhe von 4,2 Mrd. Dollar zwischen Januar 2017 und Dezember 2021 an den afrikanischen Kontinent gingen. Im Gegensatz zum Rest der Welt sind Chinas durchschnittliche monatliche Hilfslieferungen nach Afrika nach dem Ausbruch der Pandemie nicht ausgeweitet worden. Zweitens stellen wir erhebliche Verschiebungen in der Verteilung der chinesischen Hilfslieferungen fest, wodurch Länder sowohl zu Hilfslieblingen (z.B. Äthiopien) als auch Hilfswaisen (z.B. Elfenbeinküste) werden. Drittens beobachten wir nach dem Ausbruch der Covid-19-Pandemie eine Verlagerung hin zu medizinischen Hilfslieferungen. Dies ging auf Kosten der nicht-medizinischen Hilfslieferungen, die 26,6 Prozent unter dem Niveau von vor der Pandemie (2017 bis 2019) lagen. Wir dokumentieren auch, dass Chinas Hilfslieferungen nach Afrika nach dem Ausbruch der Pandemie weniger zentralisiert waren, sowohl was die geografische Herkunft innerhalb Chinas als auch was den Anteil von Hilfslieferungen von staatlicher Stelle betrifft.

Hieraus lassen sich mehrere Schlussfolgerungen ziehen. Erstens heben wir hervor, dass China ein wichtiger Akteur im Bereich der humanitären Hilfe geworden ist, während sich ein Großteil der Debatte um chinesische Infrastrukturprojekte dreht. Zweitens: Da sich die Verteilung der chinesischen Hilfslieferungen erheblich verändert hat, erfordert eine koordinierte internationale Entwicklungspolitik eine Beobachtung der chinesischen Hilfslieferungen, um die Entstehung von Hilfswaisen zu vermeiden. So hat die Weltgesundheitsorganisation beispielsweise die Süd-Süd-Spenden von Indien und den Vereinigten Arabischen Emiraten an Gambia koordiniert (The Point, 2022). Drittens stellen die von uns vorgestellten Daten eine wertvolle Ressource für die Beobachtung der chinesischen Hilfslieferungen fast in Echtzeit dar und können dabei helfen, das Verhalten eines führenden, aber intransparenten Gebers zu verstehen.

Fußnote:

(1) Die jeweilige Übereinstimmung beim Abstimmungsverhalten für Äthiopien, Mosambik und Simbabwe in der Generalversammlung der Vereinten Nationen im Zeitraum 2017-2021 liegt bei 84%, 85% und 90% - allesamt höher als der entsprechende afrikanische Durchschnitt von 83% (Voeten et al., 2009).

Prof. Andreas Fuchs Universität Göttingen
Prof. Krisztina Kis-Katos Universität Göttingen
Feicheng Wang Universität Groningen
Lennart Kaplan Universität Göttingen
Sebastian S. Schmidt Universität Göttingen
Felix Turbanisch Universität Göttingen
Schlagworte

Das könnte Sie auch interessieren