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  • Krisen & Humanitäre Hilfe
  • 06/2020
  • Lynda Chinenye Iroulo
Schwerpunkt

Afrikas Freihandelszone gerät in die Corona-Falle

Die Pandemie bremst das Abkommen erst einmal aus. Aber kann die Krise auch als Beschleuniger wirken?

Der Hafen von Tema in Ghana. Laut Weltbank ist der Warenhandel in Afrika weltweit mit den höchsten Kosten verbunden. © Jonathan Ernst / World Bank

Die Prozesse zur Umsetzung des Afrikanischen Kontinentalen Freihandelsabkommens (AfCFTA) waren in vollem Gang, als die Corona-Pandemie die afrikanischen Länder erreichte: Am 1. Juli 2020 sollte das Abkommen in Kraft treten, und Wamkele Mene war zu seinem Generalsekretär gewählt worden.  Nun hat die Ankunft und Verbreitung von COVID-19 die Bemühungen jedoch zunächst zum Stillstand gebracht. Grenzen wurden geschlossen, das Wirtschaftsgeschehen liegt in weiten Teilen brach, vielen Volkswirtschaften des Kontinents droht der Abschwung. All das behindert den Beginn der Freihandelszone.

Die Verheißung des freien Handels

Die AfCFTA wurde geschaffen, damit die Wirtschaft Afrikas stärker zusammenwächst zu einem einheitlichen Binnenmarkt und einer Zollunion und damit der freie Verkehr von Personen, Waren und Dienstleistungen gefördert wird. In Kürze soll eine einheitliche Währung hinzukommen. Bei erfolgreicher Umsetzung verheißt das Abkommen vielerlei Vorteile. Die Wirtschaftskommission für Afrika (UNECA) schätzt, dass der innerafrikanische Handel durch den Wegfall der Importzölle um 52,3 Prozent steigen könnte. Er könnte sich sogar verdoppeln, wenn auch die nicht-tarifären Hemmnisse abgebaut würden. Generalsekretär Mene unterstrich bei seiner Vereidigungszeremonie, dass das Abkommen den afrikanischen Ländern die Möglichkeit biete, ihre Produktion zu verdoppeln – wobei drei Viertel dieses Wachstums auf die verarbeitende Industrie entfallen und Importe ersetzen würden.

Freihandel soll Afrikas Landwirtschaft beflügeln

Die Welternährungsorganisation FAO hat an die Regierungen Afrikas appelliert, in der Corona-Krise die für den Personenverkehr geschlossenen Grenzen unbedingt für Nahrungsmittel offen zu halten. Obwohl durch die Beschränkungen zur Eindämmung des Virus viele Wertschöpfungsketten unterbrochen seien, müsse der regionale Handel mit landwirtschaftlichen Produkten unbedingt aufrecht erhalten werden, um die arme und ländliche Bevölkerung zu unterstützen, heißt es in einem gemeinsamen Positionspapier von FAO und Afrikanischer Union (AU).

Die FAO unterstützt die AU bei der Weiterentwicklung des Agrarhandels, seitdem dies auf dem Kontinent ein politisches Ziel ist. Doch selbst regionale Freihandelszonen haben bislang keine spürbare Steigerung gebracht. Während in Europa und Asien etwa je 70 und 50 Prozent des gesamten Handels in der Region stattfindet, sind dies in Afrika nur elf Prozent. Viele hoffen nun auf einen Durchbruch dank der pan-afrikanischen Freihandelszone AfCFTA, in der sich ab diesem Jahr die Grenzen zwischen den 54 beteiligten Ländern öffnen sollen.

Der innerafrikanische Handel könnte, so die vermutlich optimistische Hoffnung, sich bis 2022 verdoppeln. Vom Austausch mit Agrarprodukten wird erwartet, dass er zunächst um 20 bis 30 Prozent zunimmt. Mit handelspolitischen Fördermaßnahmen für verbesserte Infrastruktur, harmonisierte Verfahren und Standards, oder effizientere Institutionen etwa in Handelskorridoren könnte der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Dienstleistungen sich nach Einschätzung des FAO-Regionalbüros Afrika sogar verdreifachen.

Gerade wenn wie jetzt durch die Covid-19-Pandemie im Welthandel immer wieder Schocks auftreten, wird ersichtlich und von warnenden Stimmen betont, wie abhängig der Kontinent von Lebensmittelimporten ist. Seit drei Jahrzehnten ist Afrika Nettoimporteur von Agrarprodukten. Vor allem Grundnahrungsmittel wie Milcherzeugnisse, Speiseöle und –fette, Fleischprodukte, Zucker, Getreide – vor allem Weizen und Reis – werden in  unterschiedlicher Ausprägung von Nord- und Subsahara-Afrika importiert. Die Rechnung dafür beträgt rund 72 Mrd. Dollar pro Jahr und steigt jährlich um drei Prozent.  Wirtschaftliches Wachstum im Agrarsektor trägt laut Schätzungen der FAO derweil dreimal so stark zur Verringerung von Armut bei, als Wachstum in anderen Sektoren. (Maz)

Ein Grenzübergang zu Uganda. Küstenländer haben meist gute Häfen, aber die Landverbindungen zu den Nachbarn sind vernachlässigt. © Steve Armitage via Flickr

Auswirkungen von COVID-19

Schon vor dem Ausbruch von COVID-19 stand das AfCFTA vor enormen Herausforderungen, die die Frage aufwarfen, ob Afrika für einen Binnenmarkt überhaupt reif ist. Der Kontinent kämpft nach wie vor mit seiner Basisversorgung – die Infrastruktur für Transporte nach industriellen Maßstäben ist marode, die Beförderung von Waren bleibt aufgrund ineffizienter und korrupter Zollbeamter beschwerlich, es mangelt an Sozialleistungen, die zu erwartende Auswirkungen von schärferem Wettbewerb und Industrialisierung abfedern könnten. Die Afrikanische Union (AU) hat viel Lob geerntet für ihre innovativen Initiativen. Aber was ihr am meisten fehlt, ist die Verpflichtung der afrikanischen Regierungen, sie auch zu verwirklichen. 

Wegen der Pandemie wird die Freihandelszone nicht wie geplant starten können. Wie stark sich der Rückschlag auswirken wird, ist noch nicht absehbar. Personal zur Umsetzung der harmonisierten Handelsverfahren ist von Reisebeschränkungen gelähmt. Während letzte Verhandlungen noch anhalten, müssen diese mit den Mitgliedsstaaten aus der Ferne geführt werden. Der Zugang zu einer Breitbandverbindung zum Internet ist anders als in Europa aber noch sehr gering, ihre Reichweite auf bestimmte Gebiete beschränkt. Eine zum Auftakt der Freihandelszone geplante Intra-African Trade Fair wurde auf 2021 verschoben.

Vor allem aber werden die Probleme der afrikanischen Wirtschaft in Zeiten von COVID-19 noch verschärft, der Eintritt in die Zollfreiheit erschwert. Die wichtigsten Exporte Afrikas gehen in Länder, die von COVID-19 stark betroffen sind: die EU, die USA und China. Die Preise für Rohstoffe, von denen viele afrikanische Länder nach wie vor abhängig sind, sind gesunken, was sich wiederum negativ auf das Devisenaufkommen, Staatseinnahmen und die Inlandsnachfrage auswirkt. Wirtschaftliche Lockdowns und Grenzschließungen haben die Lieferketten sowohl im innerafrikanischen Handel wie im Außenhandel unterbrochen.

Lieferketten gekappt

Spannungen wegen Grenzschließungen und andere Meinungsverschiedenheiten über den Handel mit Rohstoffen gab es auch in der Vergangenheit zwischen den Mitgliedsstaaten. Der einzige handelsbezogene Streit drehte sich 2019 um eine Grenzschließung durch Nigeria, das den Schmuggel von billigem Reis, Tomaten und Geflügel aus Benin, Niger und Kamerun unterbinden wollte. Nun berichtet das Seuchenpräventionszentrum der AU (Africa CDC), dass 43 von 55 Ländern infolge der Pandemie ihre Grenzen im April bei minimalem Warenverkehr geschlossen hatten. Die nachteiligen Folgen für den innerafrikanischen Handel sind noch nicht abzuschätzen. Allein die Auswirkungen auf die Volkswirtschaften sind Gegenstand von Prognosen: Im besten Fall wird sich das Wachstums auf 1,8 Prozent verlangsamen – im schlimmsten Fall droht eine Rezession von 2,6 Prozent, die 27 Millionen Menschen in extreme Armut treiben könnte.

 

Gipfeltreffen in Kigali: Der Kommissionspräsident der Afrikanischen Union, Moussa Faki Mahamat, feierte 2018 die Unterzeichnung des Freihandelsabkommens durch die Staats- und Regierungschefs. © Plaisir Muzogeye via Flickr

Damit sehen sich die Führungen in Afrika mit existenzielleren Sorgen konfrontiert als der Beginn der AfCFTA. Wegen COVID-19 sehen Staats- und Regierungschefs sich kurz- bis mittelfristig schrumpfenden Produktionskapazitäten und rückläufiger Nachfrage gegenüber. Erwerbslosigkeit im formellen wie informellen Sektor und Hunger werden steigen. Außerdem dürften Mitgliedsstaaten, die jetzt Überbrückungskredite des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank erhalten, viele Jahre brauchen, um diese zurückzuzahlen und wieder das Niveau vor Corona zu erreichen. Auch dies wird Auswirkungen auf die Beteiligung der Mitglieder am Freihandel haben. Denn nicht zuletzt stellt sich die Frage, ob sie grundlegende AfCFTA-Kriterien wie Zinssätze, Inflationsraten, minimale Schuldenstände, Stabilität des Finanzsektors und eine robuste Finanzpolitik weiter erfüllen können.

Krise als Chance nutzen

Um Afrikas Freihandelsabkommen zu einem Erfolg zu machen, müssten die Regierungen sowieso viel in Infrastruktur und soziale Sicherungssysteme investieren. COVID-19 wirft die wirtschaftliche Integration Afrikas nun ein Stück zurück, es könnte aber auch Ansporn sein. Die Notlage birgt auch Chancen, die zum Vorteil Afrikas genutzt werden könnten. Einer könnte beispielsweise daraus erwachsen, dass Afrika derzeit von seinen externen Handelspartnern abgeschnitten ist. Werden lokale Ressourcen zur Lösung wirtschaftlicher Probleme genutzt und zugleich der innerafrikanische Handel gefördert, kann sich das als versteckter Segen erweisen.

Die folgenden Empfehlungen könnten AfCFTA vom Abstellgleis manövrieren. Das Sekretariat muss neue Strategien für seine Arbeitsweise entwickeln, Distanzen virtuell überbrücken, solange der Kontinent das Virus eindämmt, und stärker an AfCFTA-Länderbüros delegieren –  insbesondere wenn Treffen mit Interessengruppen erforderlich sind. Von wesentlicher Bedeutung nicht nur für das Funktionieren des Sekretariats sondern auch für die Unternehmen wäre eine öffentlich-private Partnerschaft afrikanischer Staaten mit Telekom-Anbietern, um Breitband-Internet auf dem ganzen Kontinent auszuweiten.

Lebenswichtige Güter durchleiten

Es liegt in der Natur der afrikanischen Wirtschaft, dass der Kontinent es sich gar nicht leisten kann, seine Grenzen zu schließen. Das eigentliche Ziel der AfCFTA, den innerafrikanischen Handel zu fördern, darf deshalb nicht auf der Strecke bleiben. Deshalb sollten die Grenzen für Waren geöffnet bleiben und "Green Lanes" für die Durchleitung lebenswichtige Güter geschaffen werden. Welches Potenzial das Handelsabkommen in Bezug auf Ursprungsregeln birgt, hat sich in der Schnelligkeit gezeigt, mit der ein Heilmittel aus Madagaskar, COVID-Organics, als lebenswichtige wesentliche Waren erklärt wurde.

Regierungen müssen in lokal entwickelte Technologien wie Ghanas solarbetriebene Waschbecken, kostengünstige Handdesinfektionsgeräte, das Testkit des senegalesischen Pasteur-Instituts und die Herstellung von persönlicher Schutzausrüstung (PSA) investieren, die alle für den Handel zugelassen werden sollten. Die AfCFTA muss diese lebenswichtigen Güter, die in Afrika hergestellt werden können, identifizieren und fördern und die geistigen Eigentumsrechte dafür beanspruchen.

Auch der digitale Handel ist während dieser Pandemie von entscheidender Bedeutung. Die AfCFTA sollte direkt mit Unternehmen zusammenarbeiten, um den Handel zu erleichtern. Ein gutes Beispiel dafür ist Flutterwave, eine Firma, die im Zuge der COVID-19-Beschränkungen eine Online-Plattform für kleine und mittlere afrikanische Unternehmen geschaffen hat.  Außerdem könnte es für die Afrikanische Export-Import-Bank (Afreximbank) keine bessere Gelegenheit geben, wie versprochen das Panafrikanische Zahlungs- und Abwicklungssystem (PAPSS) einzuführen – das erste kontinentale digitale Zahlungssystem, das im innerafrikanischen Handel das Bezahlen von Waren und Dienstleistungen in afrikanischen Währungen erleichtern soll.

Grenzöffnung mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten

Wirtschaftliche Rezession und der Verlust von Beschäftigung machen es um so dringender, die Aktivitäten im Rahmen der AfCFTA zu beschleunigen, damit Unternehmen die Volkswirtschaften aller Mitgliedsländer erschließen können und neue Jobmöglichkeiten schaffen. Zum Wohle des Kontinents ist es wichtiger denn je, die lokale Produktion zu erschließen. Afrika muss sich selbst versorgen, und zwar über die Freihandelszone.

Allerdings muss diese ihre Spielregeln ändern, wenn sie Erfolg haben will. Auch Afrika braucht einen Ansatz der unterschiedlichen Geschwindigkeiten, eine Strategie der differenzierten wirtschaftlichen Integration. Sie sollte mit der Umsetzung der AfCFTA durch einige wenige Mitgliedstaaten beginnen, die bereit und in der Lage sind, das Abkommen zu zu erfüllen. Afrika sollte nicht darauf warten, dass alle auf einmal starten.

Die Afreximbank hat eine Anpassungsfazilität in Höhe von 1 Milliarde Dollar eingerichtet, um  Ländern die Möglichkeit zu geben, sich in geordneter Weise an plötzliche erhebliche Verluste von Zolleinnahmen nach der Umsetzung des Abkommens anzupassen. Sie sollte auch genutzt werden, damit Mitgliedstaaten, die bereit sind, an den Start gehen können. Fortschritte werden nach und nach andere Mitgliedsstaaten davon überzeugen, sich in der Praxis anzuschließen. Eine konzertierte Aktion zur Verfolgung afrikanischer Lösungen könnte die Abhängigkeit von externen Partnern drastisch verringern und den Kontinent der Selbstversorgung einen Schritt näher bringen.

Lynda Chinenye Iroulo GIGA Institut für Afrika-Studien
Letzte Aktualisierung 09.06.2020

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