Der "Humanitarian Reset" – eine UN-Reform aus der Not heraus
Knappere Mittel zwingen den UN-Apparat der humanitären Hilfe zu Veränderungen. Es ist ein Prozess von innen. Was kann er bewirken?
Das internationale humanitäre System steht in diesem Sommer 2025 vor grundlegenden Reformen, den voraussichtlich größten der letzten zwei Jahrzehnte. Tom Fletcher, der UN-Untergeneralsekretär für humanitäre Hilfe, reagiert mit dem sogenannten Humanitarian Reset auf eine tiefgreifende Krise, in der sich das humanitäre System seines Erachtens hinsichtlich der Legitimation, der Finanzierung und der Moral befindet. Der Prozess hat das Potenzial, die globale humanitäre Hilfe erheblich zu verändern.
Unklar ist dabei, wie sich das Zusammenspiel mit einem noch größer angelegten Reformprozess gestalten wird, der das gesamte UN-System unter die Lupe nimmt. Dieser mit Blick auf den diesjährigen 80. Geburtstag der Vereinten Nationen „UN80“ genannte Prozess könnte zu noch drastischeren Veränderungen führen, auch für das humanitäre System und den Humanitarian Reset.
Bisherige Reformversuche
Das internationale humanitäre System besteht in erster Linie aus den humanitären Organisationen der Vereinten Nationen (Nothilfebüro, Welternährungsprogramm, Kinderhilfswerk, Flüchtlingshilfswerk, Weltgesundheitsorganisation, Palästinenserhilfswerk, UN Women, Entwicklungsprogramm, und Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation), der internationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung, und internationalen Nichtregierungsorganisationen (INRO), welche staatliche sowie zivilgesellschaftliche lokale und nationale Akteure (LNA) im Bedarfsfall unterstützen. Einen Großteil der Mittel hierfür stellen sogenannte Geberländer zur Verfügung.
Über die Notwendigkeit von Reformen sind sich die Hauptakteure des humanitären Systems seit geraumer Zeit einig. Der prominenteste Beleg dafür ist der aus dem humanitären Weltgipfel hervorgegangene Grand Bargain aus dem Jahr 2016. Reformansätze und -prozesse der letzten zwei Jahrzehnte drehten sich allen voran um die Rollenverteilung und Machtverhältnisse zwischen den verschiedenen Akteursgruppen. Geberländer entscheiden, mit welcher Finanzierung sie Mittel für welche Krisen bereitstellen und wer diese einsetzen soll. Das begünstigt UN- und andere international aufgestellte Akteure (wie INROs), die größere Volumina umsetzen können und häufig bereits vertrauensvolle Beziehungen zu Gebern pflegen. Zudem wird humanitäre Hilfe so mitunter nicht (nur) entsprechend des Ausmaßes der Not geleistet, sondern folgt auch außenpolitischen Prioritäten.
Lokale und nationale Akteure, die zumeist früher als internationale Akteure humanitäre Hilfe leisten, lokale Begebenheiten und Sprachen kennen, sowie sehr gut innerhalb betroffener Gemeinden vernetzt sind, werden dagegen systematisch marginalisiert. Dies schlägt sich in deutlich geringerer Finanzierung und Einfluss bei Entscheidungen nieder. Zusätzlich zur „Lokalisierung“ sind einige der Kernanliegen der Reformdebatten die Einbeziehung betroffener Gemeinden, flexiblere und mehrjährige Finanzierung, die effizientere Ausgestaltung des Systems, eine stärkere Rechenschaft gegenüber betroffenen Menschen und Gemeinden, und operative Schwerpunkte wie der Fokus auf Bargeldhilfe.
Trotz der prinzipiellen Einigkeit, dass LNA mehr Mittel bekommen und mitbestimmen sollen, haben bisherige Reformprozesse keine signifikanten Veränderungen bewirkt. Auch neun Jahre nach dem World Humanitarian Summit liegt der Anteil an Geldern, die so direkt wie möglich (d.h. mit höchstens einer Mittlerorganisation) an LNA gehen, unter den im Grand Bargain vorgesehenen 25 Prozent. Bisherige Reformansätze hingen in der Regel am Wohlwollen der mächtigeren Akteure im System, also Gebern, UN-Organisationen und, in geringerem Maße, der Rotkreuz-Rothalbmond Bewegung und INROs.
Für Geber hat es praktische Vorteile, weniger Verträge mit größeren Summen an UN-Organisationen und INROs zu vergeben als viele kleinere Verträge an LNA – mit größerem Zeitaufwand und vermeintlich höheren Risiken. Wie vielfach analysiert, bietet das humanitäre System keine wirtschaftlichen Anreize zur Lokalisierung, und UN-Organisationen und INROs konkurrieren um Gelder.
Veränderte Ausgangslage
Mit dem Humanitarian Reset könnte das System durchaus ein anderes werden. Und zwar nicht, weil jetzt alle Akteure Veränderungen zulassen wollen, auch wenn ihre Positionen geschwächt werden. Vielmehr steht das internationale humanitäre System im Jahr 2025 so stark unter Druck, dass Veränderungen – egal welcher Art – unumgänglich werden. Sie finden in Form von Kündigungen, Programmschließungen und Organisationsauflösungen bereits statt.
Dieser Druck resultiert zuvorderst aus drastischen Kürzungen der Mittel für das humanitäre System, primär seitens der USA, aber auch durch Deutschland, Großbritannien und andere. Präsident Trumps Schließung von USAID, der US-Behörde für internationale Entwicklung, im Frühjahr 2025 sowie die damit verbundene Streichung von mehr als 80 Prozent der Gelder für humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit senden Schockwellen durch das System. US-Mittel machten 2024 40 Prozent des globalen humanitären Budgets aus.
Hauptsächlich wegen dieses Einbruchs rief Tom Fletcher – als wichtigster UN-Vertreter für humanitäre Angelegenheiten – eine tiefgreifende Krise für die humanitäre Community aus. Damit verbindet er noch eine Legitimationskrise, die sich augenscheinlich darin zeigt, dass die humanitären Prinzipien und Werte vielerorts unter Beschuss stehen und missachtet werden, sowie eine Krise der Moral, u.a. weil das ohnehin chronisch unterfinanzierte humanitäre System den global steigenden Hilfsbedarf nicht annähernd decken kann.
Vor diesem Hintergrund ist das Schreiben von Tom Fletcher vom März 2025 an das Inter-Agency Standing Committee (IASC) zu sehen, in dem er den Humanitarian Reset formulierte und damit den Reformprozess in Gang setzte.
Ein Reformprozess von innen
Das IASC ist das höchste humanitäre Koordinierungsforum der Vereinten Nationen. Den größten Anteil seiner Mitglieder stellen Leiter*innen der humanitären UN-Organisationen – die Principals. Vertreten sind auch die Leitung der Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung sowie drei NRO-Konsortien, von denen eines lokale und nationale Akteure umfasst. Den Vorsitz des Forums führt der UN-Untergeneralsekretär selbst. In seinem Brief listet Fletcher einige Vorentscheidungen sowie Arbeitsaufträge für verschiedene Gremien auf und kündigt ein Update zu den Prozessen für Juni an.
In dieser ersten Phase kristallisierten sich zehn Arbeitsstränge heraus, u.a. eine noch radikalere Priorisierung der humanitären Hilfe angesichts gekürzter Mittel auf die Rettung von Menschenleben in akut höchster Not. Das Geflecht thematischer “Cluster”, wie dem „Food Security Cluster“, das der Koordinierung global wie in den einzelnen Krisenkontexten dient, soll vereinfacht werden. Ein weiterer Arbeitsstrang behandelt den Übergang UN-geleiteter humanitärer Koordinationsstrukturen in einigen Ländern in nationale (oder andere) Strukturen.
Auch wurde deutlich, dass das Humanitäre Koordinierungsforum IASC selbst und das von Fletcher geleitete UN-Nothilfebüro die Leitung der Arbeitsstränge übernehmen würde. Nur einer davon wird von einem zivilgesellschaftlichen Akteur mitgeleitet. Er vertritt das International Council of Voluntary Agencies (ICVA), ein NRO-Konsortium aus internationalen, nationalen und lokalen humanitären Organisationen.
Nach dem halbjährlichen Treffen der IASC Principals im Juni berichtete der UN-Untergeneralsekretär über erste Resultate und steckte die Prioritäten des IASC für die zweite Phase – und für das humanitäre System der Zukunft ab.
Viel Bekanntes unter den Kernpunkten
Von den Kernpunkten der Ergebnisse sind nur wenige gänzlich neu oder enthalten signifikante Auswirkungen. Dazu gehört eine bereits vollzogene „Hyper-Priorisierung“ humanitärer Bedarfe. Als ranghöchste Ländervertreter*innen des UN-Nothilfebüros haben die humanitären Koordinator*innen ihre Analyse für 2025 für die Länder und Zahlen der Betroffenen in ihrem Verantwortungsbereich aktualisiert: Es wird angesichts erheblich gekürzter Mittel die Zahl der Menschen in Not reduziert, auf welche internationale Hilfe abzielt. Das Cluster-System wird von elf auf acht zurückgebaut.
Überwiegend werden existierende Ideen und Instrumente aufgegriffen, die offenbar neuen Nachdruck erhalten sollen. Einige davon könnten viel verändern, allen voran gepoolte Fonds, insbesondere die Country Based Pooled Funds (CBPFs) des UN-Nothilfebüros. In diesen vom UN-Untergeneralsekretär wiederholt hervorgehobenen CBPFs sollen Mittel für Krisen auf Landesebene zentral in einem Topf gesammelt und unter den am besten geeigneten Akteuren verteilt werden. Das Management der Töpfe übernimmt demnach das UN-Nothilfebüro.
CBPFs existieren seit 2005, waren jedoch keine zentrale Säule der humanitären Finanzierung. So liefen 2024 circa vier Prozent der globalen humanitären Mittel über gepoolte Fonds. Tom Fletcher will hier offenkundig drastisch umlenken, auch wenn sich das IASC bislang nicht hat einigen können. Sein Vorschlag sieht vor, 50 Prozent des globalen humanitären Budgets über Länderfonds zu kanalisieren und davon bis zu 70 Prozent an LNA zu verteilen. Dies würde die Finanzierungslandschaft fundamental verändern.
Wieder in den Fokus gerückt werden überdies die Stärkung der humanitären Koordinator*innen in den Ländern, eine kontextabhängige und anpassungsfähige Koordinierung, auch über das etablierte Clustersystem hinweg, sowie organisationsübergreifend genutzte Dienstleistungen (wie Bedarfsanalysen und Informationsmanagement) und Logistik (wie Versorgungsketten und Lagerkapazitäten). Als Schwerpunkt verstärkt werden soll Hilfe in Form von Geldleistungen und Gutscheinen, während vorausschauende humanitäre Hilfe eher für Folgephasen eine Rolle spielen soll.
UN80 soll im September Ergebnisse liefern
Ähnlich wie beim Humanitarian Reset war auch für UN80 ein starker Mittelrückgang der Hauptauslöser. Die im März begonnene Initiative des UN-Generalsekretärs soll im September zur 80. Generalversammlung Ergebnisse liefern, wie die Vereinten Nationen effektiver, agiler, und fit für heutige und zukünftige Herausforderungen werden können. Dazu arbeitet eine von Guterres einberufene Taskforce an drei Arbeitsbereichen und sieben UN80-Clustern.
Weitaus größer angelegt zielt der Prozess auf strukturelle Veränderungen im gesamten UN-System und setzt an anderen Stellen an. So findet eine Überprüfung der Mandate der UN-Organisationen statt, die potenziell Mandate anpassen oder UN-Organisationen zusammenlegen oder gar auflösen könnte. Bei verwandten Aufgabenbereichen wie etwa der drei in Rom ansässigen Organisationen Welternährungsprogramm (WFP), Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) und Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (IFAD) wären Fusionen grundsätzlich denkbar. Gleiches gilt für die Gesamtheit der humanitären UN-Organisationen.
Derartige Umbauten könnte die Taskforce allerdings lediglich empfehlen. Entscheiden muss die UN-Generalversammlung. Gleichwohl ist das Reformpotenzial größer als im Reset, und Entscheidungen dort könnten durch UN80 wieder obsolet werden. Einer der sieben Cluster behandelt explizit die humanitäre Hilfe, wird allerdings ebenfalls von Untergeneralsekretär Fletcher und seinem UN-Nothilfebüro geleitet, sowie von anderen o.g. humanitären UN-Organisationen.
Kritik am Humanitarian Reset
Vertreter*innen der Zivilgesellschaft verfolgen den Humanitarian Reset kritisch. Grundsätzlich begrüßen internationale, nationale und lokale humanitäre NRO eine Reform. Sie pochten schon lange vor den jüngsten Kürzungen auf Veränderungen hin zu einem gerechteren System, das dadurch auch effektiver und effizienter würde. Allerdings gibt es Zweifel, ob der Reset, so wie er sich bislang darstellt, dies erreichen kann.
Die Kritik der humanitären NRO richtet sich zum einen auf den Prozess. Handlungsleitend seien weniger Überzeugung und Reformwillen als die finanzielle Not. Entscheidungen würden wenig inklusiv und transparent getroffen. In dem in Genf und New York tagenden IASC sind NROs nur indirekt durch drei Konsortien vertreten. Aus ihrer Sicht hätte ein Reformprozess mit LNAs in führenden Rollen größere Chancen, tragfähige Veränderungen herbeizuführen. Er könnte über die bestehende Plattform des Grand Bargain laufen, in der deutlich mehr INROs und LNAs sowie auch Geber vertreten sind, und wo Entscheidungen kollektiv getroffen werden könnten.
Inhaltlich werden einige der Schwerpunkte und Entscheidungen des IASC hinterfragt, wie z.B. die Hyper-Priorisierung der humanitären Bedarfe. Das erwecke den Eindruck, als hätten humanitäre Akteure nicht schon seit Jahren mit ungenügenden Mitteln auskommen müssen, wie auch der Global Humanitarian Overview belegt.
Kritisch wird in der Zivilgesellschaft auch der Fokus auf CBPFs gesehen. Inmitten der globalen humanitären Finanzierungskrise setze der UN-Untergeneralsekretär auf ein Instrument, das durch sein eigenes UN-Nothilfebüro gemanagt wird. Während viele Organisationen Einschnitte hinnehmen, Programme schließen und Personal kündigen müssen, würde das UN-Nothilfebüro noch gestärkt. Andere befürchten, UN-geführte gepoolte Fonds könnten für LNAs schwerer zugänglich sein. Zudem sei ein System, welches sich stark auf ein Instrument verlässt, störungsanfälliger.
Geberstaaten wollen mutige Schritte
Einige der größten Geber, darunter Deutschland und die EU, haben dem UN-Untergeneralsekretär für humanitäre Hilfe im Juni ihre Prioritäten für den Humanitarian Reset in einem Schreiben nahegelegt. Die Geber, die 2025 zusammen 60 Prozent der humanitären Finanzierung im UN-System stellen, begrüßen den Anstoß zu Reformen und fordern mutige Schritte und konkrete Aufgaben in einigen Bereichen – verbunden mit eigenen Vorschlägen und Angeboten.
Weitestgehend scheinen sich die Anliegen der größten Geber mit den genannten Prioritäten des IASC aber zu decken. Ein Schwerpunkt dabei: die verstärkte Lokalisierung durch gepoolte Fonds, inklusive CBPFs, in die wesentlich mehr Mittel kanalisiert werden könnten.
