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  • Krisen & Humanitäre Hilfe
  • 12/2021
  • Dr. Katrin Radtke
Schwerpunkt

Krisen mit Ansage: Handeln bevor es zu spät ist

Vorausschauende Humanitäre Hilfe hat sich im Fall von extremen Naturereignissen bewährt. Sie kann auch in Konfliktkontexten Menschenleben retten.

Brennende Hütten nach den Wahlen in Kenia 2017. Humanitäre Helfer haben sich auf Gewaltszenarien vorbereitet.

Zu nichts weniger als einem Paradigmenwechsel bekannten sich zahlreiche Regierungen und Nichtregierungsorganisationen im Rahmen des Humanitären Weltgipfels im Jahr 2016. Die traditionell reaktiv ausgerichtete humanitäre Hilfe sollte nach ihrem Willen zunehmend durch einen vorausschauenden Ansatz ersetzt werden. Das Ziel: Menschen oder Gemeinschaften die notwendige Unterstützung zu geben, noch bevor eine humanitäre Katastrophe eintritt. So können Leben geschützt, Leid verhindert und Mittel effizienter eingesetzt werden.

Fünf Jahre nach dem Weltgipfel kann sich die Bilanz durchaus sehen lassen. In mehr als 60 Ländern werden heute Projekte und Initiativen der vorausschauenden humanitären Hilfe durchgeführt. Die deutsche Regierung hat sowohl hinsichtlich der Weiterentwicklung des Ansatzes als auch der Förderung von Projekten gemeinsam mit Partnern wie dem Deutschen Roten Kreuz und der Welthungerhilfe international eine Vorreiterrolle übernommen. Erst unlängst hat sie sich dazu verpflichtet, immerhin fünf Prozent der Mittel für humanitäre Hilfe in vorausschauende Ansätze zu investieren. Damit sollen im Jahr 2022 die Beiträge in diesem Bereich verdoppelt werden.

Der Schwerpunkt der meisten vorausschauenden Ansätze lag bisher auf extremen hydrometeorologischen Naturereignissen wie Überschwemmungen, Stürmen und Dürren. Immer mehr WissenschaftlerInnen und PraktikerInnen bemühen sich jedoch darum, die Agenda der vorausschauenden humanitären Maßnahmen zu erweitern und auf Konfliktsituationen zu übertragen. Mit gutem Grund: Konflikte gehören zu den Hauptursachen von humanitären Krisen. Zudem sind 60 Prozent der Länder mit der höchsten Vulnerabilität gegenüber dem Klimawandel und damit einhergehenden extremen Naturereignissen zugleich auch Konfliktländer.

Einfach ist eine Übertragung des Ansatzes von Naturereignissen auf Konfliktkontexte allerdings nicht. Denn die vorausschauende Hilfe benötigt möglichst präzise Vorhersagen von Ereignissen – und diese sind bei menschengemachten Krisen deutlich komplexer als im Fall von Naturgefahren. Hinzu kommt ein hoch politisiertes Umfeld.

Das Grundprinzip der vorausschauenden humanitären Hilfe ist akteursübergreifend ähnlich: Basierend auf Vorhersagen und Risikoanalysen werden für identifizierte Projektregionen über eine vorhersagebasierte Finanzierung (Forecast based Financing) Mittel bereitgestellt. Ist ein bestimmter vorher ermittelter Auslöser (Trigger) im Rahmen der Vorhersagen erreicht, erfolgt automatisch die Ausschüttung der Mittel und festgelegte frühe Maßnahmen (Early Actions) werden eingeleitet. Mögliche Schwellenwerte im Bereich extremer Wetterereignisse sind beispielsweise die Anzahl der ausgebliebenen Regentage, die Menge des vorhergesagten Regens oder die Stärke des vorhergesagten Sturms in Kombination mit Daten zu Armut und Siedlungsstruktur. Diese Schwellenwerte werden für jede Region individuell von ExpertInnen definiert. Der gesamte Ablauf – inklusive der Schwellenwerte, Maßnahmen und Zuständigkeiten – wird in „Early Action Protocols“ oder „Standard Operating Procedures“ vor dem Eintreten eines extremen Ereignisses festgelegt.

Vorausschauen in Konfliktkontexten

Im Hinblick auf die mögliche Übertragung der vorausschauenden humanitären Hilfe auf Konfliktsituationen unterschieden das Global Public Policy Institute (GPPi) und das Red Cross Red Crescent Climate Center in einer initialen Veröffentlichung zunächst zwei unterschiedliche Fälle: einmal auf der Basis von Vorhersagen in Konfliktsituationen und einmal auf der Basis von Vorhersagen von Konflikten selbst.

Der erste Fall trägt der Tatsache Rechnung, dass viele humanitäre Krisen nicht eine einzige Ursache haben. Meist handelt es sich um komplexe Katastrophen mit so genannten Compound Risks, in denen extreme Naturereignisse auf Gesellschaften treffen, die durch langjährige bewaffnete Konflikte geschwächt sind und nur (noch) über wenig Bewältigungskapazitäten verfügen, um dem nächsten Schock zu begegnen. Hier geht es um die Nutzung bereits etablierter Instrumente, darunter wirkungsorientierte Vorhersagemechanismen insbesondere zu hydro-meteorologischen Gefahren und Katastrophenrisiken unter Berücksichtigung der Konfliktsituation. Die betroffene Bevölkerung befindet sich in diesem Fall häufig in der Konfliktregion. Beispiele für Maßnahmen im Rahmen frühen Handelns sind Cash Transfers oder die Verteilung von Materialien zum Schutz von Häusern oder Feldern.

Vor Boko Haram geflüchtet: Zehntausende haben in der nigerianischen Stadt Maiduguri im Bundesstaat Borno Zuflucht gefunden.

Der zweite Fall unterscheidet sich grundlegend in der Zielsetzung. Weil Konflikte und Gewalt die Hauptursache für den immer weiter ansteigenden humanitären Bedarf sind, könnten verlässliche Vorhersagen über das Auftreten und die Auswirkungen von Konflikten und Gewalt Menschenleben retten. Es geht deshalb in diesem Fall darum, auf der Basis von verlässlichen Vorhersagen zur Eskalation von Konflikten und Gewalt die Auswirkungen solcher Situationen auf die betroffene Bevölkerung zu reduzieren.

Das erfordert andere Daten und Vorhersagemodelle – beispielsweise zu Wahlen oder steigenden Lebensmittelpreisen, zu Arbeitslosigkeit oder militärischen Umstürzen. Hier kann auf die Vorarbeiten von Akteuren in der Friedens- und Konfliktforschung und im Bereich Peacebuilding zurückgegriffen werden. Auch in Hinblick auf die geographische Situation unterscheiden sich die einzuleitenden Maßnahmen. Häufig wird die vorausschauende humanitäre Hilfe auf der Basis von Vorhersagen oder sorgsam erarbeiteten Szenarien von Konflikten an den Zufluchtsorten durchgeführt. Sie umfassen beispielsweise die Bereitstellung von Nahrungsmitteln, medizinischer Versorgung und Unterkunft sowie Cash Transfers.

Projektbeispiel Zentralafrikanische Republik

Die Zentralafrikanische Republik gehört zu den ärmsten Ländern der Welt. Immer wieder aufflammende Konflikte und Kampfhandlungen führen zu Flucht und Vertreibung. Fast ein Viertel der Bevölkerung ist innerhalb oder außerhalb des Landes auf der Flucht. 70 Prozent der Menschen Leben unter der Armutsgrenze, und für rund die Hälfte der Bevölkerung ist die Ernährung nicht gesichert. Angesichts der jüngsten Unruhen, die im Vorfeld der Parlamentswahlen eine Vertreibung von 321.000 Menschen zur Folge hatten, führte die Food and Agriculture Organisaton (FAO) ein Projekt der vorausschauenden humanitären Hilfe durch. Die Organisation ging dabei von der Prognose aus, dass mehr als 170.000 der Vertriebenen nach Abklingen der Gewalt wieder in ihre Dörfer zurückkehren, ohne jedoch über die notwendigen Ressourcen und Werkzeuge zu verfügen, um in der Hauptsaison Landwirtschaft zu betreiben. Das Land nimmt im Welthungerindex bereits Platz 114 von 116 ein. Um einer weiteren Verschlechterung der Ernährungssituation vorzubeugen, legte die FAO strategische Vorräte an landwirtschaftlichen Betriebsmitteln (Saatgut und Werkzeuge) in der Nähe von Dörfern an. Die Verteilung konnte beginnen, sobald die Vertriebenen in ihre Dörfer zurückkehrten. So wurde die Nahrungsmittelproduktion in den Gebieten um Bouar, Bossangoa und Bossembélé gefördert, und zugleich konnte der soziale Zusammenhalt gestärkt,werden, indem Spannungen aufgrund fehlender Ressourcen abgebaut wurden.

Projektbeispiel Kenia

Kenia ist ein Land mit niedrigem bis mittlerem Einkommen. Etwa 40 Prozent der Bevölkerung leben unterhalb der Armutsgrenze. Neben Zyklonen, Waldbränden, Gewittern, Erdbeben, Erdrutschen, Vulkanausbrüchen, Überschwemmungen und Dürren erlebt das Land auch immer wieder gewaltsame Auseinandersetzungen und Konflikte, insbesondere im Kontext der Präsidentschaftswahlen. Aufbauend auf früheren Erfahrungen zu Gewaltausbrüchen im Umfeld von Wahlen in verschiedenen Ländern und angesichts steigender Spannungen vor den Präsidentschaftswahlen im August 2017 stellte das START-Netzwerk einem von Action Aid geführten Konsortialprojekt schon im Juli 2017 Mittel bereit, um die möglichen Auswirkungen von Konflikten und Gewalt zu verringern. Die Grundlage bildeten drei mögliche Szenarien, die im Rahmen einer Good Enough Context Analysis for Rapid Response (GECARR) von World Vision identifiziert worden waren: Im Rahmen des Projektes wurden in sieben „Counties“ Maßnahmen durchgeführt. Diese wiesen alle ein besonders hohes Risiko für Gewalt auf, erhielten aber im Vergleich mit anderen „Hotspots“ wenig finanzielle Unterstützung und Aufmerksamkeit. Die Konsortialpartner lagerten in Vorbereitung auf die drohende Krise zentrale Versorgungsgüter (z.B. Non Food Items Kits) ein und verteilten Nahrungsmittel in Gemeinden, die durch die gleichzeitig herrschende Dürre betroffen waren. Sie kombinierten das mit friedensschaffenden Maßnahmen. Zudem überprüften sie Notfallpläne, führten Schulungen zu humanitären Bedarfsanalysen durch und unterstützten die Verbreitung von Friedensbotschaften über lokale Radiosender. Nachdem die Wahl am 8. August von der größten Oppositionskoalition angefochten wurde, brachen in verschiedenen „Counties“ gewalttätige Proteste aus. Allerdings erreichte das Ausmaß der Gewalt nicht die schlimmsten Erwartungen, so dass das Konsortium nach Projektbeendigung Mittel an das START-Netzwerk zurückzahlen konnte.

Überschaubare Erfahrungen

Bisher sind die Erfahrungen, die im Rahmen von vorausschauender humanitärer Hilfe in Konfliktkontexten gemacht wurden, noch sehr überschaubar. Der Großteil aller Projekte findet derzeit in weitgehend stabilen Ländern statt. Das liegt nicht zuletzt an den besonderen Herausforderungen, vor denen humanitäre Akteure in Konfliktkontexten stehen. Zu diesen gehören 

Unzureichende Vorhersageinstrumente: Tatsächlich stehen immer mehr Vorhersagemodelle im Bereich Konflikte und Gewalt zur Verfügung. Allein das Anticipation Hub listet elf verschiedene Projekte, die sich der Vorhersage von Konflikten widmen. Weitere Instrumente werden im Katalog von Humanitarian Data Exchange und im Early Warning Research Hub von ACLED vorgestellt. Die Instrumente beruhen auf ganz unterschiedlichen Methoden – es gibt sowohl qualitative als auch quantitative Instrumente, einige basieren auf Geoinformationssystemen (GIS), andere nutzen die Möglichkeiten von Machine Learning und künstlicher Intelligenz – mit entsprechend unterschiedlichen Auflösungen und Reichweiten.

Trotzdem, oder gerade weil inzwischen mehr Vorhersageinstrumente als je zuvor vorliegen, stellt das Feinstein International Center in einer Studie „Verwirrung“ fest. Es zeigt auf, dass insbesondere die Frühwarnung im Bereich von Konflikten noch schwach ist, und dass nicht immer klar ist, ob neue Instrumente entwickelt werden, um Wissenslücken zu füllen, oder weil TechnologieentwicklerInnen schlicht auf der Suche nach neuen Anwendungen sind. Zudem beklagt der Bericht, dass der Übergang von Frühwarnung zu frühem Handeln noch nicht so effektiv ist, wie er sein könnte. Auch die Dominanz von quantitativen Daten und Analysesystemen und die untergeordnete Rolle von qualitativen Analysen identifiziert die Studie als Problem. Dadurch würden lokale Realitäten im Rahmen der Instrumentenentwicklung vernachlässigt.

Politisierung und die humanitären Prinzipien: Einer der wichtigsten Gründe, warum viele humanitäre Organisationen vorausschauende Ansätze im Zusammenhang mit Konflikten nur zögerlich aufgreifen, ist die Befürchtung, dass frühzeitiges Handeln die humanitären Prinzipien der Neutralität, Unparteilichkeit und Unabhängigkeit gefährden könnte. Für diese Befürchtung gibt es gute Gründe. Die oben erwähnte Studie des Feinstein International Center zeigt zum Beispiel auf, dass viele Daten, die in Vorhersagemodelle einfließen, von Regierungen bereitgestellt werden, die auch häufig die Datenanalyse überwachen. Daran ist grundsätzlich nichts auszusetzen. Sind Regierungen aber selbst Konfliktparteien und verfolgen politische Interessen, können Zahlen aufgeblasen oder heruntergespielt werden. Daten, die Regierungen in keinem guten Licht erscheinen lassen, könnten zurückgehalten werden. Dies hat auch wichtige Implikationen für die Planung von frühzeitigen Maßnahmen, die leicht zum Spielball politischer Interessen werden können.

In einigen Bundesstaaten von Südsudan werden Hilfsgüter aus Flugzeugen abgeworfen und von örtlichen Rot Kreuz-Helfern verteilt. Kämpfe verhindern den Zugang zu Land.

Aber auch ganz unabhängig von der Datenverfügbarkeit ist im Rahmen einer frühzeitigen Bereitstellung von Hilfe die Gefahr einer möglichen Beeinflussung des Konfliktverlaufs nicht von der Hand zu weisen. Akteure eines Konflikts können die humanitäre Hilfe zu Ihren Gunsten nutzen und sich Vorteile verschaffen. Berichten aus Pilotprojekten zufolge sollen bewaffnete Akteure bereits versucht haben, bestimmte Schwellenwerte („Trigger“) vorausschauender humanitärer Projekte gezielt auszunutzen, um Hilfsgüter in eine bestimmte Richtung zu lenken.. Dieses Szenario ist in der reaktiv ausgerichteten Hilfe lange bekannt, könnte aber für die vorausschauende Hilfe ein noch größeres Problem darstellen.

Zugang zur betroffenen Bevölkerung: Eine grundsätzliche Problematik, die sich in vielen Gebieten stellt, die von akuter Gewalt betroffen sind, ist die Möglichkeit oder Unmöglichkeit, die Menschen in Not zu erreichen. Der humanitäre Raum, in dem humanitäre Akteure handeln, ist in den vergangenen Jahren besonders in hoch politisierten Konflikten mit internationaler Beteiligung immer kleiner geworden. Häufig konnten gerade internationale Nichtregierungsorganisationen nicht innerhalb der Konfliktländer oder –gebieten tätig werden. In Bezug auf die vorausschauende humanitäre Hilfe stellen sich die Fragen, inwieweit Zugänge im Fall von vorhergesagten Verschlechterungen der Lage noch schwieriger werden, und – zweitens – inwieweit bereits vor dem Eintreten einer humanitären Notlage Zugänge verhandelt werden können. Dies ist besonders heikel in Situationen, in denen die Konfliktparteien die Zivilbevölkerung als menschliche Schutzschilde missbrauchen oder den Entzug von Lebensgrundlagen als Kriegswaffe einsetzen.

Empfehlungen

Die oben genannten Herausforderungen sind real, und sie müssen äußerst sorgfältig im Sinne des konfliktsensiblen Do No Harm-Prinzips abgewogen werden. Soll auch dieser Paradigmenwechsel gelingen, ist es aber erforderlich, dass sich humanitäre Akteure diesen Herausforderungen gerade auch in Konfliktkontexten stellen. Denn Konflikte verursachen noch immer den größten Teil humanitären Leids. Um dies zu ermöglichen sind weitere Investitionen in den Bereich der vorausschauenden humanitären Hilfe erforderlich. Die Deutsche Bundesregierung ist hier bereits auf einem guten Weg und sollte ihre Vorreiterrolle international weiter ausbauen.

Im Rahmen der Förderung von Projekten der vorausschauenden humanitären Hilfe sollte nun von Deutschland und anderen internationalen Gebern ein Teil der Mittel auch für die vorausschauende Hilfe in Konfliktkontexten reserviert werden. Sinnvoll wäre es, die Mittel auf Dauer breiter als bisher zu streuen, um jenseits der aktuellen „Champions“ auch andere humanitäre Akteure mit langjähriger Erfahrung in Konfliktkontexten für den Paradigmenwechsel zu aktivieren. Auf der Basis einer größtmöglichen Vielfalt von Ansätzen lässt sich so außerdem besser herausfinden, welche Methoden und Herangehensweisen sich in Konfliktkontexten bewähren. Bei der Weiterentwicklung von Ansätzen in Konfliktkontexten muss ein besonderes Augenmerk auf die Verfügbarkeit und Bereitstellung von Daten und Instrumenten gelegt werden. Bei der Erhebung und Entwicklung dieser Instrumente müssen lokale Akteure einbezogen werden.

Eine Aufbereitung der Erfahrungen und Lehren im Hinblick auf Fragen der Politisierung und Instrumentalisierung und des humanitären Zugangs sind unerlässlich. In diesem Zusammenhang sollten verstärkt Kooperationen zwischen Wissenschaft und Praxis gefördert werden und die Ausbildung und Fortbildung im Bereich vorausschauender humanitärer Hilfe weiter professionalisiert werden.

Dr. Katrin Radtke Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht (IFHV), Ruhr-Universität Bochum
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Letzte Aktualisierung 14.12.2021

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