Erreicht der innerafrikanische Handel eine neue Stufe?
Chancen, Herausforderungen und die nächsten Schritte für das Afrikanische Kontinentale Freihandelsabkommen und seine Effekte auf die Ernährungssicherheit.
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Am 1. Januar 2021 trat das Afrikanische Kontinentale Freihandelsabkommen (AfCFTA) offiziell in Kraft. Die Bildung einer der größten Freihandelszonen der Welt mit einem Markt von mehr als 1,3 Milliarden Menschen in 54 Ländern war von großen Hoffnungen begleitet: Dies könne ein transformativer Meilenstein auf Afrikas Weg zu einem ökonomischen Zusammenwachsen sein und den innerafrikanischen Handel um 53 Prozent steigern. Fast fünf Jahre nach diesem Start ist es nun Zeit, eine Bilanz des bisher Erreichten zu ziehen und zu zeigen, welche Herausforderungen für eine Umsetzung zu meistern sind.
Rechtlich ist das AfCFTA seit 2021 funktional, aber der Handel nach den Vorzugsbedingungen des AfCFTA wird erst möglich, nachdem das AfCFTA-Sekretariat Zollerleichterungen zwischen den Staaten technisch verifiziert hat. Dazu müssen sie zuvor zwischen den Staaten ausgehandelt worden sein, und die Zollsysteme sollten auf die neuen Bedingungen für Einfuhren umgestellt sein – also auch auf die Bearbeitung der AfCFTA-Ursprungszertifikate. Neue Zollsätze, die für auf dem Kontinent gehandelte Güter angeboten werden, gehen in das öffentliche AfCFTA-Zollverzeichnis ein. Für einen praxisnahen Probelauf des gesetzlichen Rahmens führte der Rat der AfCFTA-Handelsminister die Guided Trade Initiative (GTI) ein. Sie setzt die Regeln, unter denen seit Oktober 2022 eine begrenzte Zahl vor allem landwirtschaftlicher Güter zwischen zunächst sieben Staaten ausgetauscht werden. Im Februar 2025 waren es zehn Länder, die aktiv unter der GTI Handel trieben.
Ratifikation ist vollendet – Zollerleichterungen unvollständig
Bis zum August 2025 haben 54 der 55 afrikanischen Staaten den AfCFTA-Vertrag unterzeichnet (nur Eritrea fehlt). 48 Staaten haben bereits ihre Ratifizierungsdokumente an die Kommission der Afrikanischen Union (ACU) übermittelt. Aufgrund bestehender und sich überschneidender regionaler Wirtschaftsgemeinschaften (REC) und entsprechener Freihandelsvereinbarungen bringen einzelne Staaten oder einzelne REC die Zollerleichterungen ein. Diese müssen dann „technisch verifiziert“ (in Übereinstimmung mit den vereinbarten Grundsätzen) und amtlich veröffentlicht werden. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt haben nicht alle Staaten diese Schritte vollzogen, was aber für den Handel unter den Regeln des AfCFTA unerlässlich ist.
Die Zölle sollen nach dem Fahrplan des AfCFTA schrittweise bis zum Jahr 2035 abgebaut werden. Die meisten Unterzeichnerstaaten haben sich verpflichtet, innerhalb von fünf Jahren die Zölle auf 90 Prozent der unkritischen Waren abzuschaffen. Für die wenig entwickelten Länder (LDC) gilt eine Frist von zehn Jahren. Das AfCFTA sieht vor, dass bestimmte Waren als wirtschaftlich sensible Produkte eingestuft werden können und dass außerdem bis zu drei Prozent der Zolltarifpositionen (und maximal zehn Prozent des Importwerts) ganz vom Zollabbau ausgenommen werden dürfen. Die Klausel für wirtschaftlich sensible Güter (sieben Prozent der Zolltarifpositionen) soll den Staaten mehr Flexibilität geben, ihre einheimischen Industrien zu schützen, Ernährungssicherheit zu gewährleisten, die Staatseinnahmen zu sichern oder Lebensgrundlagen zu garantieren.
Landwirtschaft gehört traditionell zu den am stärksten geschützten Sektoren, und Grundnahrungsmittel werden als essentiell für die Ernährungssicherheit angesehen. Deswegen werden vor allem landwirtschaftliche Güter als wirtschaftlich sensibel betrachtet und bleiben vom Prozess der Handelsliberalisierung ausgenommen. Man muss aber darauf hinweisen, dass die eingereichten Zollvorschläge der meisten Staaten sehr viel ehrgeiziger sind als notwendig, denn es bleibt ja möglich, einen begrenzten Anteil von Gütern von der Liberalisierung auszunehmen und damit einen großen Teil des bisherigen Schutzes eines Landes zu bewahren.
Herausfordernde Verhandlungen über Ursprungszertifikate
Die Verhandlungen über die Ursprungsregeln (RoO) sind einer der komplexesten Bereiche bei der Umsetzung des AfCFTA. Die RoO stellen sicher, dass das zu exportierende Produkt in dem afrikanischen Land hergestellt worden ist und legen fest, welche Anteile an der Wertschöpfung lokalen Ursprungs sein müssen. Für 92,3 Prozent der Zolltarifpositionen wurde darüber Einigkeit hergestellt, Ausnahmen gibt es bei Fahrzeugen, Textilien und Kleidung. Textilien, Kleidung und Fahrzeuge sind in globale Wertschöpfungsketten eingebunden, und es gibt nur wenige afrikanische Exporteure wie Südafrika oder Marokko bei Autos, oder Ägypten, Marokko und Äthiopien bei Kleidung. Daneben gibt es eine große Zahl von Produzenten unverarbeiteter Waren.
Strengere Ursprungsregeln schützen afrikanische Rohstoff-Exporteure und legen Herstellern von Automobilen oder Kleidung Beschränkungen auf. Ein Beispiel: Mit strengeren Ursprungsregeln erhöhen sich für Südafrikas Automobilindustrie die Kosten für die Beschaffung ihrer Rohmaterialien, da viele von außerhalb Afrikas importiert werden müssen. Der Export des fertigen Fahrzeugs innerhalb Afrikas qualifiziert es daher möglicherweise nicht für den zollfreien Handel unter dem AfCFTA. Nigeria hingegen als Rohstoff-Exporteur könnte profitieren, weil Produzenten angehalten sind, stärker auf afrikanische Grundstoffe zuzugreifen, wenn sie zollfreien Zugang zu anderen afrikanischen Märkten haben wollen.
Grenzen des Zusammenwachsens
Die Integration des innerafrikanischen Handels bleibt gering, während Handelsstreitigkeiten Märkte stören. Heute werden nur rund 15 Prozent des Handels mit afrikanischen verarbeiteten Gütern und 20 Prozent des afrikanischen Nahrungsmittelhandels innerhalb des Kontinents abgewickelt (Abbildung 1). Der Anteil innerafrikanischer Exporte ist dabei größer als der Anteil innerafrikanischer Importe. Diese Umfänge sind heute größer als vor 20 Jahren. Aber innerhalb Afrikas werden prozentual weniger Güter gehandelt als innerhalb Europas, des amerikanischen Kontinents oder Asiens. Dort liegen die intra-regionalen Anteile zwischen 40 und 80 Prozent. Die Hälfte der innerafrikanischen Exporte wird dabei zwischen Südafrika, Nigeria, Ägypten, Angola und der Demokratischen Republik Kongo abgewickelt.
Abb. 1: Anteil des innerafrikanischen Handels am gesamten Handelsvolumen (Importe + Exporte) Afrikas
Unter den landwirtschaftlichen Produkten werden heute Zucker, Palmöl, Mais und verarbeitete Lebensmittel am meisten gehandelt. Vor 20 Jahren zählten noch Baumwolle und Kaffee zu den führenden Handelswaren. Der innerafrikanische Agrarhandel findet vor allem innerhalb der Regionalen Wirtschaftsgemeinschaften (REC) statt, wobei COMESA (Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika) und SADC (Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika) für den größten Teil des Handelsvolumens innerhalb der REC verantwortlich sind (Abbildung 2). Vom AfCTFA-Prozess erhofft man sich vor allem, dass er auch den Handel zwischen den REC ankurbelt.
Abb. 2: Handel zwischen und innerhalb der Regionalen Wirtschaftsgemeinschaften (REC)
Offizielle Statistiken zum innerafrikanischen Handel, vor allem dem mit Agrargütern, müssen allerdings mit Vorsicht betrachtet werden. Traditionell findet ein großer Teil des Handels informell statt und wird nirgendwo erfasst. So hat der an die OECD angegliederte Sahel and West Africa Club zusätzliche Daten zum grenzüberschreitenden Agrarhandel gesammelt und kam zu dem Schluss, dass dessen Volumen in Westafrika so groß ist, dass er für ein Jahr den Kalorienbedarf von 80 Millionen Menschen, also einem Viertel der Bevölkerung, absichert.
Vorläufige Bewertungen der Guided Trade Initiative (GTI) zeigen, dass das AfCFTA helfen kann, den Handel zwischen den REC zu erleichtern und neue Geschäftsbeziehungen entstehen zu lassen. Die GTI war allerdings eher dazu eingerichtet worden, die Abläufe des Freihandelsabkommens und die Zollabwicklung zu erproben, als den innerafrikanischen Handel zu fördern. Beim Vergleich einzelner Länder zeigen sich Unterschiede, denn einige Länder sind in der Lage, eine reibungslose Zollabwicklung zu gewährleisten und neue Handelsbeziehungen aufzubauen. Doch während einerseits das AfCFTA so den Handel liberalisiert, stören manche Regierungen den innerafrikanischen Handel durch Exportverbote und Importrestriktionen. Kürzlich hat das ein Handelsstreit zwischen Tansania, Malawi und Südafrika demonstriert. Deshalb werden erst die kommenden Jahre zeigen, ob die Integration des innerafrikanischen Handels auf eine neue Stufe gehoben werden kann.
Freihandel und Ernährungssicherheit
Das AfCFTA wird wohl die Ernährungsunsicherheit verringern, aber das braucht Zeit. Studien zur Simulation der Entwicklung lassen erkennen, dass das AfCFTA die Ernährungsunsicherheit von einer Million Menschen in Afrika verringern könnte. Dieser Wandel wäre langfristig, denn durch verstärkten Handel würden die Einkommen steigen. Was das für einzelne Länder bedeutet, hinge vom Umfang der Einkommenszuwächse ab und ob die Handelsliberalisierung nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer produziert. Ernährungsunsicherheit würde sich verringern, wenn vor allem ärmere Bevölkerungsschichten von dem freieren Handel profitierten, sie würde allerdings steigen, falls sich dadurch die Ungleichheit vergrößerte.
Modellsimulationen zeigen etwa für Kenia und Tansania – zwei Länder, in denen die Ernährungsunsicherheit auf dem Land größer ist als in der Stadt –, dass ländliche Haushalte noch stärker von einer Liberalisierung durch das AfCFTA profitieren als städtische. Im gesamten COMESA-Gebiet wird sich die Ernährungsunsicherheit einheitlich verringern, wenn auch nur geringfügig - um 0,2 Prozent. Als Ausnahmen in Afrika gelten Tunesien, Eswatini und Mauritius, wo die Ernährungsunsicherheit um ein Prozent sinken würde. Die westafrikanischen Länder Ghana und Nigeria könnten noch stärker profitieren, denn in beiden Volkswirtschaften würden die Ausfuhren wachsen und die Nahrungsmittelpreise sinken.
Von diesen Modellen werden langfristige Zugewinne durch weitere Handelsintegration nicht erfasst. Sie können entstehen durch Anreize für grenzüberschreitende Investitionen, die regionale Wertschöpfungsketten erzeugen – etwa wenn nahrungsmittelverarbeitende Industrien aufgebaut werden und sich dadurch Verluste nach der Ernte verringern, Haltbarkeiten verlängern, oder Grundnahrungsmittel ihren höheren Nährwert behalten. Regionale Wertschöpfungsketten und Industrialisierung schaffen Erwerbsmöglichkeiten im Agrar- und Lebensmittelsektor und mindern das Risiko schwankender Einkommen in der Landwirtschaft.
Diese langfristigen Verbesserungen für die Ernährungssicherheit könnten sich allerdings deutlich verzögern, wenn landwirtschaftliche Produkte als sensibel oder von einer Liberalisierung ausgeschlossen eingestuft werden. Kurzfristig kann Handelsliberalisierung regionalen Ungleichheiten bei der Nahrungsversorgung begegnen, die Resilienz der Wertschöpfungsketten erhöhen und den Zugang zu vielfältigen nährstoffreichen Nahrungsmitteln erleichtern. Somit kann das AfCFTA die Stabilität regionaler Ernährungssysteme im Vergleich zu autarken Systemen verbessern. Offene Märkte verringern die Häufigkeit und das Ausmaß von Ernährungskrisen.
Kosten zollfremder Handelsbarrieren senken
Die Vorteile durch das AfCFTA kommen nur zum Tragen, wenn zollfremde Kosten reduziert und Handelserleichterungen umgesetzt werden. Die zu erwartenden Auswirkungen sind klar belegt: Die Hoffnungen in das AfCFTA beruhen nicht nur auf den erwarteten Zollerleichterungen, denn innerhalb der RECs werden kaum noch Zölle erhoben, sondern weit mehr auf dem Abbau zollfremder Barrieren und Kosten, die durch unzureichende Infrastruktur und bürokratische Handelshemmnisse entstehen. So schätzt die Weltbank, dass zwei Drittel des bis 2035 erwarteten Einkommenswachstums von 450 Mrd. Dollar auf die Eliminierung zollfremder Barrieren zurückgehen. Es ist also wichtiger, diese Hindernisse zu beseitigen, als Zölle weiter zu senken. Davon hängt die Schaffung und Weiterentwicklung der Wertschöpfungsketten auf dem Kontinent wesentlich ab.
Die durchschnittlichen zollfremden Kosten für den Handel in Afrika entsprechen einem Zollsatz von 300 Prozent. Damit ist Handel in und mit Afrika etwa 50 Prozent teurer als im weltweiten Durchschnitt. Es geht hier um Lücken in der Infrastruktur beim Transport, der Energieversorgung und der Informations- und Kommunikationstechnik. In der Folge ist es kostengünstiger, Handel mit außerafrikanischen Partnern zu treiben als innerhalb des Kontinents. Dies beeinträchtigt den innerafrikanischen Handel und erklärt Afrikas geringen Beitrag zu den globalen Wertschöpfungsketten.
Was macht den Handel in Afrika so teuer? Mängel in der Infrastruktur und eine behäbige Bürokratie sind die wesentlichen Hemmnisse. Wenn es keinen direkten Flug zwischen Kampala und Accra, keine Eisenbahn zwischen Dakar und Khartoum gibt und auch keine bei jedem Wetter zu befahrende Straße von Ruanda durch die DR Kongo nach Kamerun führt, sind Gütertransporte entsprechend teurer. Transporte verzögern sich an verstopften Grenzübergängen und in Häfen, in denen es in vielen Subsahara-Staaten drei Wochen dauert, bis die Waren freigegeben werden. Aber Zeit ist Geld. Je länger der Transport dauert, desto höher werden die Kosten des Handels. Wenn der Handel nur halb so lange dauern würde wie bisher, könnten afrikanische Exporte um 12 Prozent und afrikanische Importe um 30 Prozent wachsen.
Das AfCFTA verlangt von jedem Land einen Zeitplan auch für den Abbau zollfremder Handelshemmnisse, aber es geht damit nur langsam voran. Effektive Reformen müssen grenzüberschreitende Infrastrukturprojekte ebenso priorisieren wie digitale Genehmigungen, gemeinsame Grenzabfertigungen und die Angleichung der Standards für die Qualität und Sicherheit von Nahrungsmitteln. Es wäre sinnvoll, im AfCFTA auch Flexibilität zuzulassen, um die Umsetzung in Ländern mit begrenzter Produktionskapazität zu unterstützen, wenn diese eine stärkere Konkurrenz befürchten. Auch sollten regulatorische Ausnahmen für Lieferungen mit geringem Wert in Form vereinfachter Handelsbestimmungen geschaffen werden.
Was kommt als nächstes? Was ist zu tun?
Der Probelauf des GTI ist im Mai 2025 mit dem 16. Treffen des Ministerrats ausgelaufen. Die Minister der AU waren der Ansicht, dass Afrika bereit ist für das AfCFTA. Stimmen aus den einzelnen Mitgliedstaaten waren aber uneinheitlich. Es kann erwartet werden, dass einige Länder noch mehr Zeit brauchen, um die Zollsenkungen zu prüfen und die nötigen Verwaltungsstrukturen einschließlich der Zollabwicklung einzurichten, bevor sie erfolgreich am Handel unter dem AfCFTA teilnehmen können. Die Hoffnung ist, dass einige Länder frühzeitig erfolgreich die AfCFTA-Prozeduren einführen und so anderen, langsameren Ländern die Vorteile des Handels unter dem Abkommen vor Augen führen. So könnte eine vollständige Umsetzung beschleunigt werden. Positive Folgen für die Ernährungssicherheit könnten mehr Zeit brauchen.
Doch es bleiben noch andere Herausforderungen. Zollfremde Handelskosten behindern den innerafrikanischen Handel mehr als Zölle, besonders zwischen den RECs. Deshalb bedarf es großer Investitionen in die Infrastruktur, damit die Kosten für innerafrikanische Transporte sinken. Bisher investierten die USA, China und die EU hingegen vor allem in die Verkehrswege und Seehäfen für den Export aus Afrika. Eine zweite Säule ist die Erleichterung des afrikanischen Binnenhandels durch Bürokratieabbau und die Vereinheitlichung der Handelsstandards auf AU-Ebene. Dies erfordert keine großen Investitionen. Und schließlich muss das Regelwerk des AfCFTA nachjustiert werden, um flexible Lösungen für Warensendungen von geringem Wert zu finden und aktuelle Handelsstörungen zu beseitigen, welche die Bemühungen um eine Liberalisierung untergraben.
