Südafrika: eine Landreform voller Versäumnisse

Südafrikas Landreform steckt seit dem Ende der Apartheid in einer Dauerkrise, und die Gesellschaft ist uneins, wie die Blockade zu lösen ist. Das urprüngliche Ziel, in den ersten fünf Jahren der Reform 30 Prozent von kommerziell genutztem Agrarland umzuverteilen, wurde nie erreicht. 2016 kamen Landexperten, darunter Professor Ruth Hall, zu dem ernüchternden Ergebnis, dass nur 5,46 Prozent dieses Ziels erfüllt wurden.

Folglich wird sehr viel über das langsame Tempo von Landübertragung debattiert. Grundlegende Fragen, welche Art von Reform das strukturell ungleiche Verteilungsmuster von Landbesitz korrigieren kann, Arbeitsplätze schafft und die Lebensgrundlagen von armen Südafrikanern verbessert, finden jedoch keine ausreichende Beachtung.

Derzeit steigt der politische Druck zur Lösung der Landreformkrise, und er reiht sich ein in Bemühungen um eine Änderung der Verfassung. Die Debatte kreist vor allem darum, die Befugnisse des Staates bei der Enteignung von Land zu klären. In einem aktuellen Entwurf soll der bisher unscharfe Text der Eigentumsklausel für Land „expliziter“ werden.

Dazu kam es, nachdem die linkspopulistischen Economic Freedom Fighters (EFF) von Julius Malema zu den Wahlen 2019 mit der Forderung nach einer radikalen Landreform antraten. Aus Furcht, bei den Wahlen ins Hintertreffen zu geraten, stimmte der ANC mit der EFF einem Antrag zu, der die Möglichkeit eröffnete, in einer Verfassungsänderung Enteignungen ohne Entschädigung ausdrücklich zu erlauben. Der Verfassungsausschuss machte den Weg für eine Änderung frei.

Warum braucht es eine neue Reformagenda?

Die Verfassung ermächtigt den Staat eigentlich bereits hinreichend, Land zu enteignen, wenn die Landreform es erforderlich macht. Seit langem machen Experten geltend, dass ihr Abschnitt 25 zwar bestehende Eigentumsrechte schützt, die Verfassung zugleich aber Boden und damit verbundene Reformen als einen Schlüssel zur Transformation in der neuen Ära festschreibt. Somit seien die drei Komponenten der Landreform – nämlich Umverteilung, Eigentumsrechte und Rückerstattung – in der Verfassung bereits verankert.

In der Auseinandersetzung um die Notwendigkeit einer radikalen Agenda wird der Grund für das bisherige Schneckentempo der Landreform in Südafrika häufig im Schutz der privaten Eigentumsrechte gesucht. Als weiteres wesentliches Hindernis für die Übertragung von Land an arme Schwarze gilt der marktorientierte Ansatz der Landreform, der dem Prinzip „williger Käufer und williger Verkäufer“ folgt. Dieser Ansatz ist ein Auswuchs des neoliberalen Entwicklungspfads, den die Regierung nach der Apartheid eingeschlagen hat.

Im Jahr 2019 zog ein Beirat des Präsidenten über Landreform und Landwirtschaft (PAP) sowie zuvor ein hochrangiger Parlamentsausschuss (HLP) jedoch die nüchterne Bilanz, dass Südafrika seine armutsorientierte Agenda der Landreform weitgehend aufgegeben habe. In anderen Worten: Umverteilung, Rückgabe und Landrechte sind ihren Beitrag schuldig geblieben, den Verfassungsauftrag zur Beseitigung der historischen Ungleichheiten und zum weitreichenden sozialen und wirtschaftlichen Wandel zu erfüllen.

Landumverteilung zugunsten der Eliten

Ursprünglich war die Umverteilung in der neuen Demokratie als ein Programm zur Besserstellung der Armen konzipiert. Von dem Settlement and Land Acquisition Grant (SLAG) sollten weitgehend Landlose und Arme profitieren. Über eine Bedürftigkeitsprüfung kamen Haushalte mit maximal 1500 Rand Monatseinkommen (heutiger Gegenwert 97 US-Dollar) für einen Zuschuss von 16.000 Rand (820 Dollar) in Frage. Weil das nicht viel war, schlossen sich Haushalte oft in Gruppen zum Landerwerb und Ackerbau zusammen. In vielen Gruppen kam es jedoch wegen großer sozialer Unterschiede zu Konflikten. Zudem leistete der Staat nur minimale Hilfe bei der Erzeugung.

Trotzdem lag der Fokus von SLAG bis 1999 noch ausdrücklich darauf, die Armen zu unterstützen und ihre Existengrundlagen zu verbessern. Danach vollzog die Regierung eine radikale Wende zur „Landumverteilung für die landwirtschaftliche Entwicklung“ (LRAD): ein Programm, das darauf abzielte, eine ausgewählte Gruppe wohlhabender schwarzer Berufsfarmer zu schaffen. Es fiel in die Zeit der von Thabo Mbeki gestarteten wirtschaftlichen Ermächtigung der schwarzen Bevölkerung (Broad Economic Empowerment /BEE), die weithin dafür bekannt wurde, einigen wenigen privilegierten Eliten Aufstiegschancen zu öffnen.

Im Ergebnis vollzog sich eine klare Verlagerung von der Armutsorientierung zur Unterstützung von wohlhabenderen Begünstigten. LRAD lenkte mehr Mittel in die Förderung einzelner Personen statt großer Gruppen. Die Bedürftigkeitsprüfung entfiel, und die Zuschüsse wurden so gestaffelt, dass ihre Höhe vom Eigenbeitrag der Antragsteller abhing. Gelegentlich brachten arme Teilnehmer ihre Arbeitskraft und Schweiß als Beitrag ein. Arme und Landlose konkurrierten aber mit wohlhabenden Bewerbern um die Zuschüsse.

Reformtrend zur Kommerzialisierung und Elite Capture

Noch mehr Fahrt nahm die Dynamik zur Kommerzialisierung 2006 mit dem neuen Programm der Proaktiven Landerwerbsstrategie (PLAS) auf. Politisch wurde zwar weiter die Notwendigkeit beteuert, landlose Haushalte und Kleinbauern zu unterstützen. Zugleich kaufte der Staat große landwirtschaftliche Betriebe und verpachtete sie an reiche Eliten, damit diese mittlere und große Unternehmen betreiben.

Als Maßstab für den Erfolg von Landreformprojekten legt die Regierung weniger den Lebensstandard der Begünstigten an als die Erfüllung starrer Geschäftspläne. Der Schwerpunkt liegt allein auf der Steigerung von Produktion und Gewinn. Die bevorzugte Zielgruppe sind Personen, die finanzielle Eigenmittel für großflächige kommerzielle Landwirtschaft aufbringen  können. Nicht die Armen. 

So konzentrierten sich zum einen die Ressourcen in den Händen weniger Privilegierter. Zum anderen überträgt der Staat de facto gar kein Eigentum mehr. Lediglich Pächter von staatseigenem Land mit langfristigen Verträgen kommen in den Genuss der Landreform. Unter dem Strich sind die Aussichten armer schwarzer Südafrikaner auf uneingeschränkten Landbesitz gleich null.

Forschungen des Instituts für Armuts-, Land- und Agrarstudien (PLAAS) belegen, wie die politische Voreingenommenheit in der Landumverteilung den Eliten den Weg bereitete, sich die öffentlichen Güter anzueignen. Es sind Politiker, wohlhabende Geschäftsleute und Agrarunternehmen. Die arme Landbevölkerung – also Bauern auf Gemeindeland, Landlose, Landarbeiter, Frauen und Jugendliche, – wird vernachlässigt und hat das Nachsehen.

Anlauf zur Rückgabe gescheitert

Während die Landumverteilung von ihrem Armutsschwerpunkt abrückte, erging es der Rückgabe von verlorenem Land nicht besser. Südafrikaner, die seit 1913 Opfer von diskriminierender Landenteignung waren, konnten bis Ende 1998 beantragen, ihre Rechte wieder herzustellen, oder eine Entschädigung einfordern. Doch die Verfahren liefen kläglich langsam. Von mehr als 61.000 fristgerechten Ansprüchen – eine Zahl die später noch auf knapp 80.000 korrigiert wurde – waren Monate später nur einige Dutzend geregelt. Eine ministerielle Überprüfung ergab Engpässe in unkoordinierten Institutionen und allzu legalistische Verfahren, die sich in Widersprüchen verhedderten.

Behauptungen der Regierung, sie habe bis 2013 ganze 97 Prozent all dieser Ansprüche ausgeglichen, bestritten Forscher und Marktteilnehmer. Tatsächlich waren 37 Prozent der Anträge 20 Jahre nach dem Start des Rückgabeprogramms keineswegs erledigt. Vor allem in ländlichen Gebieten wurden angesichts von komplexen und sich überschneidenden Landrechten nur wenige Anträge bearbeitet. Und wenn doch, endeten sie meist in Zahlungen an einzelne städtische Haushalte und nicht in der Rückgabe von Boden.

Stammesfürsten als Speerspitze der Reform

Währenddessen wurde die Rückgabe auch ein Spielball der Wahlarithmetik. Wegen sinkender Beliebtheit fischte der ANC nach Stimmen auf dem Land und erkor traditionelle Führer zu einer Schlüsselgruppe aus. Die Regierung von Jacob Zuma ermutigte Stammesfürsten dazu, im Namen ihrer „Gemeinschaften“ bei einem 2014 neu gestarteten Rückgabeverfahren die Führung zu übernehmen. Wie sich zeigte, war der neue Anlauf weder finanziell machbar noch eine Lösung für die Betroffenen. Prognosen des Finanzministeriums ergaben eine Bearbeitungszeit von 200 Jahren zu Kosten von 600 Milliarden Rand.

Landaktivisten und NGOs klagten vor dem Verfassungsgericht, weil unbearbeitete Anträge aus den Jahren vor 1998 außen vor blieben. Die Richter gaben ihnen weitgehend Recht und räumten alten Landansprüchen sogar Vorrang ein. Allerdings mit der Folge, dass die Novelle aufgehoben wurde – und damit auch die Rechtsgrundlage für die Bearbeitung neuer Ansprüche entfiel.

Zusätzlich haben Landrechtsgelehrte den zunehmenden Rückriff auf das Modell strategischer Partnerschaften mit der Agrarindustrie als Form der Rückgabe hinterfragt. Sie sollen "Win-Win-Situationen" zwischen gut etablierten Agrarunternehmen und ländlichen Gemeinden schaffen, die oft durch Eigentumsverbände (CPA) oder Gemeindetreuhänder vertreten werden.

Die Erwartung war, dass Gemeindemitglieder in den Genuss von Arbeitsplätzen auf den Farmen und Gewinnanteilen kommen. Wie sich zeigt, mangelt es jedoch an Transparenz, wie Entscheidungen getroffen und Erlöse verteilt werden. Vielfach ist belegt, dass sie ohne Ausschüttung reinvestiert werden. Wegen Unkenntnis über genaue Vertragsvereinbarungen werden viele Haushalt in diesen Projekten nur als Arbeitskräfte ausgebeutet.

Schwache Landrechte in kommunaler Bewirtschaftung

Etwa 17 Millionen Südafrikaner leben in ländlichen Gebieten, in denen Gewohnheitsrecht an Land die Regel ist. Die Landverwaltung ist dort weitgehend zusammengebrochen. Laut Verfassung hat der Staat die Pflicht, Menschen oder Gemeinschaften, die aufgrund vorherrschender Diskriminierung in Recht und Praxis kein sicheres Land haben, mit angemessenen Maßnahmen gesicherte Besitzverhältnisse zu verschaffen. Sie verpflichtet ihn auch, sie gesetzlich zu schützen.

Leider fehlt ein solches Gesetz für die Landbevölkerung bis heute. Das einzige Rechtsmittel gibt ein Gesetz zum vorläufigen Schutz informeller Landrechte von 1996. Wohl verabschiedete die Regierung 2017 und 2019 umstrittene Gesetze, die traditionelle Chiefs als Hüter des ländlichen Raums einsetzten und ihnen reichlich Verfügungsgewalt über Boden, Landnutzung und Governance schenkten. Das erlaubte Stammesführern aber auch, Investitionsgeschäfte ohne Zustimmung ihrer Gemeinden abzuschließen.

Die Folge ist eine große Bedrohung der Landrechte von ländlichen Haushalten in Südafrika. Häufig wurden Großprojekte im Bergbau, der Land- und Forstwirtschaft und in anderen Sektoren über die Köpfe der Landbewohner hinweg verwirklicht. Arbeitsplätze entstanden äußerst wenig.

Armut unter Landarbeitern und Pächtern

Nach wie vor gehören Landlose, Landarbeiter und Kleinbauern zu den Ärmsten in der Regenbogennation. Seit Generationen stellen Pächter ihre Arbeitskraft auf meist weißen kommerziellen Farmen zur Verfügung und dürfen dafür auf der Farm leben. Die meisten bewirtschaften ein Stück Land, halten Vieh und bauen etwas an – generell nach dem Gutdünken des Besitzers. Das Landreformgesetz von 1996 gibt ihnen das Recht, etwas von dem Land zu beanspruchen. Die Mehrheit der Pächter lebt aber in Armut. Vertreibungen sind an der Tagesordnung.

Weiße Landbesitzer scheren sich wenig um den Anspruch. Auseinandersetzungen vor Gericht ziehen sich hin und heizen die Stimmung auf. Viele erfolgreiche Landansprüche, die vom Land Claims Court (LCC) behandelt wurden, bleiben in den Instanzen hängen. Das Ministerium für Landwirtschaft, Landreform und ländliche Entwicklung, das Grenzen neu ziehen und Pächtern Parzellen zuweisen müsste, bleibt untätig.

Wie Versäumnisse der Verwaltung die Ungerechtigkeiten gegenüber Pächtern verschärfen, zeigen einige jüngere Urteile des Verfassungsgerichts. In einem Fall klagten 35 Familien erfolgreich auf dem Hilton College Estate, doch 22 Jahre später und nach dem Tod zweier Kläger hatte die Behörde für Landreform das Verfahren nicht abgeschlossen.  

Wiederum sah das Verfassungsgericht einen klaren Beleg dafür, dass der Staat seine eigenen Gesetze nicht durchsetzt und setzte einen gerichtlichen Sonderbeauftragten ein,  der über die zügige Umsetzung von Pächteransprüchen wachen soll. Tatsächlich wirft diese Entscheidung exemplarisch ein Schlaglicht auf das eklatante Regierungsversagen, das für die kläglichen Ergebnisse der bisherigen Landreform verantwortlich ist.

Auch Landarbeiter sind oft übersehene Verlierer. Wo ihnen Land zugewiesen wurde, behalten frühere Besitzer oder Agrarunternehmen tendenziell die Kontrolle. Sie bleiben strategische Projektpartner oder ministeriell ernannte Mentoren. Bei intransparenter Gewinnbeteiligung gehen Landarbeiter meist leer aus, während die Unternehmen von billigem Staatsland und Subventionen profitieren.

Wer braucht wieviel Land wofür?

Die führende Landexpertin Ruth Hall argumentiert, dass es der Landreform an geeigneten Mechanismen zur Aufteilung öffentlicher Güter mangelt. Zu viel Boden konzentriere sich in den Händen weniger handverlesener Erzeuger, die über ausreichende Mittel zur großflächigen kommerziellen Nutzung verfügen. Zudem stecke der Staat noch erhebliche Mittel in ihre Rekapitalisierung. Eine gesetzliche Schwäche liegt zudem darin, dass der zuständige Minister über erheblichen Ermessensspielraum bei der Zuweisung von Mitteln für die Landreform verfügt. 

Die Empfehlungen des Präsidentenbeirats (PAP) und des Parlamentsgremiums (HLP) befürworten ein übergreifendes Gesetz, das eine gerechte Verteilung auf vorrangige Gruppen gewährleistet. Es soll auch definieren, was unter „gerechtem Zugang zu Land“ zu verstehen ist, und klar umreißen, nach welchen armutsorientierten Mechanismen und Kriterien Land zum Erwerb identifiziert wird, für welche Zielgruppen, und wie Geschlechtergerechtigkeit erreicht werden kann.

Der vorliegende Entwurf bietet die Gelegenheit, die Agenda für eine armutsorientierte Landreform in Südafrika neu zu beleben. Denn trotz ihrer Betonung auf Landlose und Kleinbauern sind es tendenziell mittelgroße und etablierte kommerzielle Landwirte, die von der Refrom profitieren. Auch Geschlechtergerechtigkeit bleibt illusorisch. Nur knapp jeder vierte Begünstigte von Umverteilung ist – nach den verfügbaren Daten – eine Frau.

Kommentare zu dem Gesetzentwurf kritisieren, dass weiter klare Mechanismen und Kriterien zur Auswahl von Begünstigten und Land fehlen, um eine gerechtere Verteilung zwischen prioritären Gruppen sicherzustellen. Empfehlungen der PAP hierzu sollten noch einfließen, darunter eine gerechtere Formel für die Zuteilung des Landreformbudgets: Landlosen oder landarmen Haushalten sollten 30 Prozent zugewiesen werden, gleichauf mit marktorientierten Kleinerzeugern und mittelgroßen Betrieben. Nur ein Zehntel solle Großfarmern zugute kommen. Und angesichts ihrer schreienden Benachteiligung sollten 50 Prozent der Begünstigten Frauen sein.

Strukturen aufbrechen

Eine fortschrittliche Landreform könnte den sozialen und wirtschaftlichen Aufstieg armer und historisch benachteiligter Südafrikanerinnen und Südafrikaner erheblich beschleunigen. Vor allem der renommierte Landexperte Ben Cousins lenkt jedoch den Blick auf die strukturelle Ungleichheit in der Landwirtschaft, die zentral sei und neu konfiguriert werden müsse.

Da rund  80 Prozent der landwirtschaftlichen Wertschöpfung in Südafrika von nur 20 Prozent der kommerziellen Farmen stammen, könnten die weniger erfolgreichen 80 Prozent umverteilt werden, ohne die Ernährungssicherheit oder landwirtschaftliche Exporteinnahmen zu berühren. Eine solche Reform könne schätzungsweise 250.000 marktorientierte Kleinbauern einbeziehen.

Dies sind zentrale und richtungsweisende Leitplanken. Ein erfolgreicher Neustart der Landreform wird sich nicht allein an der überbewerteten Frage von Enteignungen ohne Entschädigung entscheiden (s. auch Kasten zu Simbabwe), die gegenwärtig die Debatte beherrscht. Entscheidend ist die Armutsorientierung. Und dies kann innerhalb der Grenzen der Verfassung und Einschnitte für die Ernährungssicherheit, landwirtschaftliche Produktion und Wirtschaft geschehen.