Stand der Entwicklungs­finanzierung – überdauert die Steigerung die aktuelle Krise?

Veröffentlichungen des Global Report on Food Crises 2023 ernüchternd

Die Ergebnisse, die das Globale Netzwerk gegen Ernährungskrisen (GNAFC) – das internationale Bündnis aus Vereinten Nationen, Europäischer Union sowie Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen – in seinem kürzlich veröffentlichten „Global Report on Food Crises 2023“ präsentiert, sind ernüchternd:

Im Jahr 2022 ist die Zahl der Menschen, die von akuter Ernährungsunsicherheit betroffen sind, zum vierten Mal in Folge gestiegen. Rund 258 Millionen Menschen in 58 Ländern litten 2022 an akutem Hunger auf Krisenniveau, so der Bericht – ein Jahr zuvor waren es 193 Millionen Menschen in 57 Ländern. In sieben Ländern stehen Menschen heute am Rande des Hungertodes. ⁰¹ UN-Generalsekretär António Guterres bezeichnete den Bericht als „eine vernichtende Anklage gegen das Versagen der Menschheit“. Sie habe es versäumt, Fortschritte bei der Verwirklichung des zweiten Ziels für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goal, SDG 2) zu machen, nämlich den Hunger zu beenden und Ernährungssicherheit für alle zu erreichen.

Die Gründe sind bekannt – Konflikte, Extremwettereignisse & die Covid-19-Pandemie

ODA krisenbedingt auf dem Höchststand

Die Ausgaben für die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) sind in den vergangenen Jahren stetig gestiegen. Grundsätzlich ist das eine erfreuliche Entwicklung. Allerdings ist der Anstieg in erster Linie eine Reaktion auf akute Krisen. So bewegten sich die ODA-Beiträge der Länder, die im Entwicklungsausschuss (DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zusammengeschlossen sind, in den Jahren 2020 und 2021 bereits auf sehr hohem Niveau – aufgrund der Bekämpfung der globalen Pandemiefolgen. Im Jahr 2022 sind sie dann noch einmal sprunghaft angestiegen. Dies ist hauptsachlich auf den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine zurückzuführen.

Anteil der ODA-Ausgaben für Geflüchtete steigt – DAC fordert mehr Transparenz und präzise Vorgaben

Die Ausgaben für Geflüchtete innerhalb der OECD-DAC-Geberländer beliefen sich im Jahr 2022 auf 29,3 Milliarden US-Dollar (USD) und machten damit 14,4 Prozent ihrer gesamten ODA aus. ⁰⁴ Zum Vergleich: Im Jahr 2016, als die Inlandsausgaben für Geflüchtete zuletzt ihren höchsten Stand in der ODA erreicht hatten, standen sie mit 16 Milliarden USD für 11 Prozent der gesamten ODA. Dass Ausgaben für Geflüchtete in Geberländern als ODA angerechnet werden dürfen, ist seit Jahren umstritten. Zwar ist der Schutz von Geflüchteten durchaus eine Art der humanitären Hilfe; allerdings werden die Geberländer damit gegebenenfalls zu Empfängern der eigenen ODA. So haben die OECDDAC- Geberländer im Jahr 2022 für die Unterstützung von Geflüchteten in ihren eigenen Ländern insgesamt 7 Milliarden US-Dollar mehr ausgegeben als für humanitäre Hilfe weltweit. ⁰⁵

Als der Anteil der ODA-Ausgaben für Geflüchtete in den Geberländern im Jahr 2016 drastisch stieg, hat der DAC einige Vorgaben präzisiert, um die Integrität der ODA-Statistiken zu wahren. So dürfen beispielsweise nur die Aufwendungen für Asylbewerber und anerkannte Geflüchtete der ODA angerechnet werden, und das nur während des ersten Jahres ihres Aufenthalts im Geberland. Da sich die Leistungen für Geflüchtete in den verschiedenen OECD-Ländern ganz unterschiedlich gestalten, hat der OECD-DAC von den Geberländern darüber hinaus mehr Transparenz bezüglich der angerechneten Ausgaben gefordert. Deutschland legt allerdings nicht offen, welche Leistungen genau der ODA zugerechnet werden. Das ist kritisch zu beurteilen.

Ohne die Anrechnung der Ausgaben für Geflüchtete verzeichneten viele Geberländer im Jahr 2022 einen Rückgang ihrer ODA. Zu ihnen zählen das Vereinigte Königreich, Italien, Schweiz, Norwegen, Schweden, Dänemark, Finnland und Tschechien. Insgesamt stieg die ODA der DAC-Geber (ohne Anrechnung der Ausgaben für Geflüchtete) gegenüber 2021 um 4,6 Prozent, was in weiten Teilen auf die humanitäre Hilfe und andere Leistungen für die Ukraine zurückzuführen ist. ⁰⁶ Positiv ist hier für Deutschland anzumerken, dass die Ausgaben, die durch die Unterstützung der Ukraine entstanden sind, als zusätzliche Mittel zu erkennen sind.

Vorläufige Daten für 2022 zeigen, dass die bilaterale ODA der OECDDAC- Geber an die ökonomisch schwächsten Länder im Vergleich zu 2021 um 0,7 Prozent zurückgegangen ist. Die ODA an afrikanische Länder südlich der Sahara ist sogar um 7,8 Prozent gesunken. Das ist eine Fehlentwicklung, der unbedingt gegengesteuert werden muss.

Deutsche ODA vor historischem Einbruch?

2022 hat Deutschland zum dritten Mal in Folge das von den Vereinten Nationen 1970 für reiche Länder formulierte Ziel erreicht, mindestens 0,7-Prozent seines Bruttonational­einkommens (BNE) für Entwicklungs­zusammenarbeit und humanitäre Hilfe auszugeben: Mit 0,83 Prozent erreichte die deutsche ODA – durch die gestiegenen Inlandsausgaben für Geflüchtete sowie Sonderausgaben zur Eindämmung der durch den Krieg befeuerten Ernährungskrise – 2022 den bislang höchsten Anteil am BNE. In konkreten Zahlen bedeutet dies, dass die deutschen ODA-Leistungen 2022 auf 33,3 Milliarden Euro gestiegen sind (siehe Grafik). Damit verzeichnen die Mittel gegenüber 2021 einen Zuwachs um beeindruckende 13,5 Prozent. Zum Teil ergab sich dieses Plus daraus, dass die Ausgaben für in Deutschland lebende Geflüchtete in diesem Zeitraum um 77 Prozent gestiegen sind. Neben den Leistungen des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und den humanitären Ausgaben des Auswärtigen Amtes (AA) sind sie der drittgrößte Posten in der deutschen ODA (in die Gesamtsumme fließen noch anteilig der Beitrag an das Budget der Europäischen Union, die daraus eigene ODA-Leistungen finanziert, sowie durch die KfW mobilisierte Marktmittel und ODA-anrechenbare Ausgaben der Bundesländer und anderer Ministerien ein).

Stand der Entwicklungsfinanzierung: Kürzungen der deutschen ODA zu erwarten

Laut der gültigen mittelfristigen Finanzplanung stehen allerdings drastische Haushaltskürzungen an. So soll der Etat des Bundesentwicklungsministeriums im Jahr 2024 auf 10,7 Milliarden Euro fallen (2023: 12,2 Milliarden Euro; 2022: 13,3 Milliarden Euro), für das Auswärtige Amt ist ein Rückgang auf 5,2 Milliarden Euro (2023: 7,5 Milliarden Euro; 2022: 7,6 Milliarden Euro) geplant. Und die jüngsten Ankündigungen des Bundesfinanzministers lassen darauf schließen, dass einige Ministerien 2024 sogar mit weniger Geld auskommen sollen als in der mittelfristigen Finanzplanung vorgesehen. ⁰⁷ Ein solcher Rückgang wäre vor dem Hintergrund der globalen Entwicklungen fatal. Es ist dringend erforderlich, dass die Finanzierung für 2024 mindestens auf einem stabilen Niveau gehalten wird. Zudem wäre es ein verheerendes Signal, wenn Deutschland den Vereinbarungen auf Ebene der Vereinten Nationen (UN) weniger Priorität einräumt als bisher. Dies würde die regelbasierte internationale Ordnung schwächen, was dem erklärten Ziel der deutschen Außenpolitik widerspricht. Schon allein, um seiner Rolle als verlässlicher Partner weiterhin gerecht zu werden, muss Deutschland auch mittelfristig eine stabile Entwicklungsfinanzierung sicherstellen.

LDCs nach wie vor zu wenig berücksichtigt

Seit 1971 ordnen die Vereinten Nationen die ärmsten und verwundbarsten Staaten in die Kategorie der am wenigsten entwickelten Länder (least developed countries, LDCs) ein, um sie mit internationalen Aktionsprogrammen gezielt zu unterstützen. Von den insgesamt 46 LDCs liegen 33 auf dem afrikanischen Kontinent. Neben der schwachen Wirtschaftskraft und dem niedrigen Pro-Kopf-Einkommen weisen LDCs unter anderem eine starke Abhängigkeit der Wirtschaft von der Landwirtschaft, eine schlechte Ernährungs- und Gesundheitssituation und eine niedrige Alphabetisierungsrate auf.

Laut UN-Angaben lebt beispielsweise nahezu die Hälfte der Kinder, die keine Schule besuchen, in LDCs. Mit ihren sehr geringen Eigeneinnahmen und ihrem erschwerten Zugang zu Kapitalmärkten sind diese Länder auf öffentliche Mittel von Geberländern besonders angewiesen. Deshalb hat das seit 1990 bestehende (und 2015 während der dritten UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba bekräftigte) Ziel, den Ländern 0,2 Prozent des BNE zukommen zu lassen, eine besondere Bedeutung.

Programme of Action for Least Developed Countries – es fehlt aktuell an finanziellen Mitteln

Im Rahmen der fünften UN-Konferenz zu den am wenigsten entwickelten Ländern wurde am 17. März 2022 in Doha/Katar das „Programme of Action for Least Developed Countries“ für die Dekade 2022 bis 2032 verabschiedet. Ohne angemessene Finanzierung kann es nicht realisiert werden. Die bisher zur Verfügung stehenden Zahlen stimmen hier allerdings wenig optimistisch.

Wie die Grafik zeigt, verharrt der deutsche ODA-Anteil (gemessen am BNE) für die LDCs seit Jahren auf vergleichbarem Niveau. Die geringen Anstiege machen keine Hoffnung, dass das 0,2-Prozent-Ziel bald erreicht werden kann. Mit einem Anteil von 0,14 am BNE haben die ODA-Ausgaben für LDCs im Jahr 2020 einen bisherigen Höchststand erreicht; 2021 ist der Beitrag für LDCs sowohl anteilig (0,13 Prozent) als auch in absoluten Zahlen wieder gesunken. Ob sich dieser negative Trend 2022 fortgesetzt hat, bleibt zunächst offen. Denn anders als die meisten anderen OEC-DAC-Geber veröffentlicht Deutschland keine vorläufigen Zahlen zu den Zahlungen an LDCs. Klarheit gibt es erst Anfang 2024, wenn die endgültig geprüften Zahlen für das Jahr 2022 zur Verfügung stehen.

Auf der Konferenz in Doha hat das BMZ angekündigt, seine Unterstützung für die LDCs im Jahr 2023 um 200 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr zu erhöhen. 2021 lag die deutsche ODA an LDCs bei etwa 5 Milliarden Euro. Die zusätzlichen 200 Millionen Euro würden eine Steigerung um etwa vier Prozent bedeuten. Diese ist bei weitem nicht ausreichend, um sich der vereinbarten Zielmarke – 0,2 Prozent des BNE – zu nähern. Zudem ist unklar, ob die 200-Millionen-Euro-Zusage auch für die kommenden Jahre gilt. Eine Partnerschaft auf Augenhöhe, wie sie von der Bundesregierung propagiert wird, erfordert aber eine klare Perspektive für die Partnerländer. Die Bundesregierung sollte sich daher auf einen Zeitplan festlegen, bis wann die 0,2-Prozent-Zielmarke erreicht werden soll.

Der Trend zeigt: humanitäre Hilfe steigt, sonstige Entwicklungszusammenarbeit stagniert 

Der generelle Trend der Entwicklungsfinanzierung zeigt sich auch bei den an die LDCs vergebenen Mitteln: Während sich die humanitäre Hilfe für diese Länder zwischen 2015 und 2021 mehr als verdreifachte, hat sich die sonstige ODA nicht einmal verdoppelt. So zählten Afghanistan, Äthiopien, Jemen und Somalia in den vergangenen Jahren zu den Hauptempfängern deutscher ODA-Zahlungen an LDCs – allesamt Länder, in denen Krisenbewältigung Vorrang hat. Diese Unterstützung ist richtig und wichtig. Darüber hinaus darf aber die Unterstützung für Länder, in denen die Überwindung struktureller Entwicklungshindernisse den Schwerpunkt der Zusammenarbeit bildet, nicht in den Hintergrund treten.

Humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit müssen ineinandergreifen

Wie zuvor beschrieben, treten Krisen weltweit immer häufiger auf, und der Bedarf an Finanzierung für humanitäre Hilfe steigt schnell. Deutschland ist in diesem Bereich global der zweitgrößte Geber und hat seit 2022 auch einen Sitz in der facilitation group des Grand Bargain. Der Grand Bargain, dessen Fortführung als Grand Bargain 3.0 aktuell vorbereitet wird, ist ein Abkommen zwischen Geberländern und Hilfsorganisationen. Er wurde im Mai 2016 während des Humanitären Weltgipfels in Istanbul ins Leben gerufen, um die Effizienz und Effektivität humanitärer Vorhaben zu steigern.

Es ist sehr begrüßenswert, dass das Auswärtige Amt im Bereich der vorausschauenden humanitären Hilfe (anticipatory action) international eine federführende Rolle einnimmt. Ziel vorausschauender humanitärer Hilfe ist es, Leben zu retten und negative Folgen für bedrohte Menschen und Gemeinschaften zu vermeiden oder abzufedern. Ein Beispiel hierfür ist das Vorhersagemodell der Welthungerhilfe für dürrebedingte Ernährungsunsicherheit, das im Januar 2021 in Madagaskar ausgelöst wurde. Hierbei erhielten die Haushalte bereits vor dem Höhepunkt der Dürre – die schlimmste, die das Land seit 40 Jahren getroffen hat – bedingungslose Geldtransfers. Diese ermöglichten es ihnen zum Beispiel, ihre Kinder weiter zur Schule zu schicken oder ihre Einkommensströme zu diversifizieren. Es ist nicht nur humaner, menschlichem Leid und materiellen Schäden bestmöglich vorzubeugen, statt darauf lediglich zu reagieren; vorausschauende humanitäre Hilfe bedeutet auch, begrenzte Finanzmittel effizienter zu nutzen.

Es braucht ein langfristig planbares entwicklungspolitisches Engagement

Vor dem Hintergrund der aktuellen multiplen Krisen ist ein gesteigertes und vor allem langfristig planbares entwicklungspolitisches Engagement vonnöten, das dazu beiträgt, durch resilientere Gemeinschaften und Kapazitäten vor Ort den Bedarf an Soforthilfe zu senken. Gleichzeitig ist eine flexible, situationsangepasste Soforthilfe weiterhin nötig. Vor diesem Hintergrund ist auch die sogenannte strukturbildende Übergangshilfe des BMZ ein wichtiges Instrument. Sie dient dazu, in besonders fragilen und von Krisen betroffenen Ländern mittel- und langfristig die Widerstandsfähigkeit der Menschen und der lokalen Strukturen zu stärken und sie zu befähigen, sich an neue Gegebenheiten anzupassen und Perspektiven für ein Über- und Weiterleben zu schaffen.

Dieses Instrument bietet unter anderem in krisengeplagten Regionen wie dem Sahel, dem Horn von Afrika oder dem Nahen Osten, wo ein Zusammenspiel von humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit besonders notwendig ist, eine höhere Flexibilität und einen geringeren administrativen Aufwand als andere Fördertitel. Dies ist gerade für die Förderung von Nexus-Projekten – also solchen, die Entwicklung, humanitäre Hilfe und Friedensförderung verbinden – und für die Arbeitsfähigkeit von Organisationen, die sowohl in der humanitären Hilfe als auch in der Entwicklungszusammenarbeit tätig sind, von zentraler Bedeutung. Die Finanzierung über die strukturbildende Übergangshilfe sollte daher ausgebaut werden.

Ernährungssicherung braucht zuverlässige Finanzierung

Trotz der 2022 vorherrschenden Aufmerksamkeit für den Krieg in der Ukraine hat Deutschland die Länder des globalen Südens nicht gänzlich aus dem Blick verloren. So war die globale Ernährungskrise auch auf dem G7-Gipfel 2022 ein wichtiges Thema. Wie bereits im Jahr 2015 fand dieser unter deutscher Präsidentschaft auf Schloss Elmau statt. Damals hatten sich die G7-Nationen vor dem Hintergrund der Verabschiedung der Agenda- 2030-Ziele vorgenommen, 500 Millionen Menschen vom Hunger zu befreien. Fakt ist allerdings, dass die Zahl der hungernden Menschen seit 2015 stetig ansteigt. ⁰⁸ Wenn auch die multiplen Krisen der vergangenen Jahre weitgehend dafür verantwortlich sind, dass Erfolge in der Ernährungssicherung wieder zunichte gemacht wurden, muss festgehalten werden, dass die G7- Staaten bei der Realisierung ihres Ziels nicht ausreichend ambitioniert vorgegangen sind.

Das G7-Ziel von 2015 wurde auch im Gipfelkommuniqué von 2022 festgehalten. ⁰⁹ Wichtiger als das Versprechen selbst ist allerdings die Tatsache, dass es mit konkreten finanziellen Zusagen unterfüttert wurde. So hat Bundeskanzler Olaf Scholz im März 2022 zusätzliche Mittel in Höhe von 430 Millionen Euro angekündigt, um die Folgen des russischen Angriffskrieges für die globale Ernährungssicherheit abzufedern. Im Rahmen des G7- Gipfels im Juni 2022 hat Deutschland dann als Teil einer Gesamtzusage der G7 weitere 450 Millionen Euro für die Überwindung des weltweiten Hungers versprochen. Diese insgesamt 880 Millionen Euro wurden laut BMZ wie folgt eingeplant: 580 Millionen für „bestehende Kriseninstrumente“; 250 Millionen für die damalige Sonderinitiative „EINEWELT ohne Hunger“ (SEWOH) und 42 Millionen Euro für die Aufstockung des Kernbeitrags für das Welternährungsprogramm (WFP). ¹⁰

Im November 2022 hat der Bundestag im Rahmen des dritten Entlastungspakets der Bundesregierung für die Deckung des Mehrbedarfs im Zusammenhang mit der globalen Ernährungskrise noch einmal eine Milliarde Euro aus der Haushaltsreserve genehmigt, davon 495 Millionen Euro für das BMZ, 495 Millionen für das Auswärtige Amt und 10 Millionen Euro für das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL). Laut BMZ wurden die ihm zur Verfügung gestellten Mittel genutzt, um zuvor ungedeckte dringende Bedarfe zu decken, um also laufende Programme und Projekte auf mehr bedürftige Menschen, mehr Regionen oder mehr Aktivitäten auszuweiten. Das BMZ betont seine schnelle Reaktionsfähigkeit bei der Vergabe der Mittel; ¹¹ ebenso entscheidend ist die Reaktionsfähigkeit der Partner, die die Mittel umsetzen. Das Geld wurde zum größten Teil an multilaterale Organisationen vergeben, nur ein Bruchteil wurde über zivilgesellschaftliche Organisationen umgesetzt. Einer der Gründe dafür ist das aufwendige Vergabeverfahren an zivilgesellschaftliche Partner – Mittel an multilaterale beziehungsweise staatliche Organisationen lassen sich schneller bearbeiten. Dies bedeutet aber nicht, dass die Gelder dann auch schneller umgesetzt werden. Zivilgesellschaftliche Akteure haben in Krisensituationen viele Vorteile: sie sind oft bereits vor Ort, kennen den lokalen Kontext und können auf gewachsene Beziehungen in der Gesellschaft zurückgreifen. Oft operieren sie auch zu günstigeren administrativen Kosten als externe Organisationen.

Stetige Unterstützung für nachhaltige, gerechte und resiliente Agrar- und Ernährungssysteme notwendig

Das BMZ weist aus, dass im Jahr 2022 mit 3,5 Milliarden Euro der höchste Wert erreicht wurde, den Deutschland jemals für globale Ernährungssicherung zur Verfügung gestellt hat. ¹² Aufgrund der durch die Covid-19-Pandemie bedingten Zusatzmittel lagen die Ausgaben im Jahr 2021 bereits bei 3,3 Milliarden Euro. Die sprunghaften Aufwüchse sind durch die aufeinanderfolgenden Krisen zurückzuführen. Es ist lobenswert, dass Deutschland im Sinne internationaler Solidarität reagiert. Entscheidend ist aber, dass diese Aufwüchse auch verstetigt werden.

Im Vorfeld des UN-Weltgipfels zu Ernährungssystemen (UN Food Systems Summit) im September 2021 haben Wissenschaftler*innen berechnet, wie viel Geld investiert werden müsste, um die benötigte Transformation der Agrar- und Ernährungssysteme voranzutreiben und bis 2030 das SDG 2 („kein Hunger“) zu erreichen oder wenigstens das G7-Elmau-Versprechen einzulösen. Dabei haben sie den Betrag, der – zusätzlich zur bestehenden ODA – nötig wäre, um SDG 2 zu erreichen, mit 39 bis 50 Milliarden US-Dollar jährlich beziffert; um das G7-Elmau-Ziel zu erreichen, wären zusätzliche Leistungen in Höhe von 11 bis 14 Milliarden US-Dollar jährlich nötig. ¹³

Auf die einzelnen G7-Länder aufgeschlüsselt, würde der von Deutschland benötigte Beitrag bei 1,35 Milliarden Euro jährlich liegen. ¹⁴ Werden die Ausgaben von BMZ, AA und BMEL zusammengerechnet und alle Bereiche berücksichtigt, die die Forschenden in ihre Berechnung mit einbezogen haben, hat Deutschland die Zielmarke im Jahr 2022 wahrscheinlich erreicht. Allerdings wird sich für 2022 sicherlich ein Aufwuchs vor allem im Bereich der Nothilfe zeigen. Die Studien hingegen sind davon ausgegangen, dass die Investitionen vorrangig in die Bereiche Landwirtschaft und ländliche Entwicklung sowie in die Stärkung von Frauen und in soziale Sicherungssysteme fließen, um transformative Wirkung zu entfalten. Anders gesagt: Um globale Ernährungssicherheit herzustellen, müssten jedes Jahr Mittel in der genannten Größenordnung explizit in den Aufbau nachhaltiger, gerechter und resilienter Agrar- und Ernährungssysteme fließen.

Auf dem diesjährigen G7-Gipfel unter japanischer Präsidentschaft haben die Staaten ihr Engagement für das Erreichen der SDGs – trotz schlechter Halbzeit-Bilanz – bekräftigt. In ihrem Abschlusskommuniqué betonen sie die Notwendigkeit, die ODA-Mittel aufzustocken und am 0,7-Prozent-Ziel festzuhalten. ¹⁵ Das ist zu begrüßen. Enttäuschend ist jedoch, dass es in Hiroshima keine finanziellen Zusagen für die langfristige Ernährungssicherung gab. Die für 2023 angekündigten rund 19 Milliarden Euro (21 Millionen US-Dollar) sind für die Bewältigung humanitärer Krisen inklusive der akuten Ernährungskrise vorgesehen.

ODA-Ausgaben für soziale Sicherung

Soziale Sicherungssysteme sind ein wesentlicher Baustein für die Überwindung von Hunger und Armut. Wie wichtig sie gerade in Krisenfällen sind, haben die Lockdowns während der Corona-Pandemie 2020 und 2021 und die durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine verursachte Krise der Lebenshaltungskosten seit 2022 verdeutlicht: Soziale Schutzsysteme können helfen, Fortschritte, die etwa bei Armutsminderung, Geschlechtergerechtigkeit, Bildung oder wirtschaftlicher Entwicklung erzielt wurden, für die Menschen zu bewahren und auszubauen. Zudem machen stabile Systeme zur sozialen Sicherung Länder weniger anfällig für innere Konflikte und Kriege. Allerdings gibt es für 4,1 Milliarden Menschen und damit 53 Prozent der Weltbevölkerung keinerlei soziale Schutzleistung. ¹⁶

Fokus auf die Entwicklung nationaler Sozialschutzsysteme

Vor dem Hintergrund der weltweiten Krisensituation ist die internationale Unterstützung für die Entwicklung nationaler Sozialschutzsysteme gerade in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen wichtiger denn je. Auch die Bundesregierung misst der sozialen Sicherung in den Partnerländern große Bedeutung bei. So hat sie im Koalitionsvertrag festgehalten: „Durch den Aufbau sozialer Sicherungssysteme wollen wir unsere Partnerländer aktiv im Kampf gegen Armut unterstützen.“ Und beim G7-Treffen der Entwicklungsminister*innen im Mai 2022 in Berlin hat sich Deutschland mit seinen Partnern vorgenommen, die Anzahl der Menschen, die sozial abgesichert sind, bis 2025 um eine Milliarde zu erhöhen. Es ist erfreulich, dass auch die G7-Länder und weitere Staaten im Mai 2023 in Hiroshima die Bedeutung sozialer Sicherungssysteme thematisiert haben und sich in ihrer „Aktionserklärung“ dazu bekennen, diese weiter auszubauen. ¹⁷ Allerdings ist es bedauerlich, dass weder entsprechende Finanzierungszusagen noch Umsetzungskonzepte oder Meilensteine Teil der Aktionserklärung sind.

Ein Blick auf die bisher vorliegenden Zahlen zeigt, dass die deutsche ODA für soziale Sicherung in den Jahren 2020 und 2021 sprunghaft angestiegen ist. Der Grund dafür sind Ausgaben mit Bezug zur Covid-19-Pandemie und deren Auswirkungen auf die ärmsten Haushalte, wie die Grafik zeigt. In den beiden genannten Jahren geht die Hälfte dieser Ausgaben auf einen Kredit für die indische Regierung zurück, der das Ziel hatte, die Auswirkungen der massiven Covid-19-Infektionswelle und der strengen Lockdowns für die Bevölkerung abzufedern. Finanziert werden sollten damit Sofortmaßnahmen sowie perspektivische Reformen und der Ausbau des sozialen Sicherungssystems.

Die pandemiebedingte deutsche ODA im Bereich der sozialen Sicherung wurde hauptsächlich über nationale staatliche sowie multilaterale Institutionen umgesetzt. ¹⁸ Generell spielen hier auch die von zivilgesellschaftlichen Organisationen umgesetzten Projekte eine wichtige Rolle. Während staatliche Programme oft die breite Gruppe der von Armut betroffenen Menschen im Blick haben, nehmen die zivilgesellschaftlichen Organisationen insbesondere vulnerable Gruppen in den Fokus, also etwa Kinder, Menschen mit Behinderung oder Menschen mit Migrations- oder Fluchterfahrung.

Soziale Sicherung hat großes Potenzial für den Schutz der Menschen vor Klimakrisen

Bei den in der Grafik angegebenen Zahlen handelt es sich um jene Ausgaben, die unter dem OECDDAC Förderbereichsschlüssel „social protection“ berichtet wurden. Wie oben erwähnt, spielt soziale Sicherung aber auch in zahlreiche weitere Handlungsfelder der Entwicklungspolitik hinein, etwa Ernährungssicherung, Klimarisikoabsicherung, Schaffung nachhaltiger Lieferketten oder die Beendigung ausbeuterischer Kinderarbeit. Instrumente der sozialen Sicherung wie Versicherungsansätze oder Bargeldtransfers werden daher häufig auch in den entsprechenden Vorhaben eingesetzt und tragen so in den Partnerländern der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zur sozialen Sicherung von Menschen bei, ohne diesem Bereich direkt zugerechnet zu werden.

Verantwortlich für den Aufbau sozialer Sicherungssysteme sind grundsätzlich die Regierungen. Vor allem für Länder mit niedrigem Einkommen sollte die Bundesregierung die finanzielle Unterstützung erhöhen, um deren eigene Investitionen in soziale Sicherungssysteme zu steigern und ihnen dabei zu helfen, die Systeme integrativer zu gestalten. Dabei sollte berücksichtigt werden, dass soziale Sicherung ein großes Potenzial für den Schutz der Menschen vor Klimakrisen beziehungsweise für deren Bewältigung hat, indem sie chronische Armut lindert, in Zeiten akuter wirtschaftlicher Krisen vorübergehende Unterstützung bietet und letztlich die Widerstandsfähigkeit gegenüber Schocks und die Anpassungsfähigkeit der Menschen stärkt. ¹⁹

Als internationales Finanzierungsinstrument hat die Bundesregierung im Koalitionsvertrag die Gründung eines globalen Fonds für soziale Sicherung (Global Fund for Social Protection) zugesagt; die Ausgestaltung ist bisher noch offen. Bisher werden zwei Varianten diskutiert: ein Fonds unter dem Dach der Globalen Partnerschaft für universelle soziale Sicherheit (USP2030) oder aber im Rahmen des von UN-Generalsekretär Guterres vorgeschlagenen Global Accelerator on Jobs and Social Protection (siehe Soziale Sicherungssysteme nicht nur für Notsituationen).

Einzelfallprüfungen und differenzierte Ansätze für eine bestmögliche internationale Unterstützung 

Die internationale Unterstützung für den Aufbau sozialer Sicherungssysteme sollte einem differenzierten Ansatz folgen, der die Situation des Landes und nationale Prioritäten in den Mittelpunkt rückt. So kann für einkommensschwache Länder eine angepasste Anschubfinanzierung über eine bestimmte Laufzeit geboten sein, die schrittweise in dem Maße reduziert werden kann, in dem das Land die eigenen fiskalischen Kapazitäten stärkt. Für Länder mit stärkeren wirtschaftlichen Kapazitäten können Beratung und die Bereitstellung von Expertise ausreichend sein.

Jeder Entscheidung zum Umfang internationaler Unterstützung sollte eine Einzelfallprüfung vorausgehen, die neben den Prioritäten des Landes auch eine detaillierte Analyse des Potenzials umfasst. Internationale Unterstützung für den Aufbau sozialer Sicherungssysteme sollte stets mit nationalen Bemühungen Hand in Hand gehen. Dabei muss es das Ziel sein, nicht nur die Effizienz und Kapazität des inländischen Steuersystems zu verbessern, sondern auch Einkommensungleichheit zu reduzieren. Damit ist auch eine stärkere internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen relevant, wie sie zum Beispiel die von der G20 und der OECD im Jahr 2013 angestoßene und 2015 konkretisierte „Initiative zur Bekämpfung der Aushöhlung der Steuerbasis und der Gewinnverschiebung internationaler Konzerne“ erreichen soll. ²⁰

Die Bemühungen auf nationaler Ebene können durch makroökonomische Maßnahmen weiter unterstützt werden. Die Richtlinien des Internationalen Währungsfonds (IWF) zur Sicherung des fiskalischen Spielraums für Sozialausgaben spielen eine entscheidende Rolle, wenn es darum geht, nationale Sozialschutzpolitiken zu ermöglichen, anstatt sie zu beschneiden – sofern diese die in internationalen Arbeits- und Sozialstandards festgelegten Mindestnormen und Prinzipien respektieren. Gerade für die ärmsten Länder ist die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit zum Aufbau sozialer Sicherungssysteme unabdingbar. Dabei sollte ein vorausschauender und breit angelegter Ansatz verfolgt werden, der nicht nur den Deckungsgrad und die Angemessenheit der Leistungen, sondern auch die nachhaltige Stärkung der Finanzierungsstrukturen im Blick hat.

Deutsche Klimafinanzierung

Die Klimakrise bedroht die Weltgemeinschaft in einem nie dagewesenen Ausmaß. Die Ausgaben, die für die Abschwächung des Klimawandels und die Anpassung an seine Folgen notwendig sind, übertreffen bei Weitem die hierfür bisher getroffenen Zusagen. Schon auf dem UNKlimagipfel in Kopenhagen 2009 haben die Industrieländer versprochen, die Klimafinanzierung bis 2020 auf 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr zu steigern. Im Pariser Klimaabkommen von 2015 wurde außerdem festgehalten, dass diese Länder das Niveau von jährlich 100 Milliarden US-Dollar bis zum Jahr 2025 halten sollen; für die Zeit danach soll ein neues Finanzierungsziel festgelegt werden. ²¹ Diesem Ziel werden zwar nicht nur Ausgaben aus den öffentlichen Haushalten der Geberstaaten zugerechnet, die ODA macht aber einen bedeutenden Teil davon aus.

Deutschland ist einer der größten Geber in der Klimafinanzierung. Für das Jahr 2021 hat die Bundesregierung laut BMZ 5,34 Milliarden Euro aus Haushaltsmitteln für Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung zugesagt. ²² Wie Bundeskanzler Olaf Scholz auf dem G7-Gipfel 2022 sagte (und Anfang Mai 2023 beim Petersberger Klimadialog wiederholte), ist das derzeitige Ziel, bis 2025 auf 6 Milliarden Euro jährlich zu kommen. Konkret könnte dies unter anderem durch die jüngste Zusage der Bundesregierung über 2 Milliarden Euro für die nächste Auffüllung des Green Climate Fund (GCF) erreicht werden. ²³ Angesichts der massiven Auswirkungen des Klimawandels ist ein Anstieg um weniger als eine Milliarde Euro innerhalb von fünf Jahren allerdings bei weitem nicht ausreichend. Perspektivisch sollte die Bundesregierung ihren Beitrag zur Klimafinanzierung auf mindestens acht Milliarden Euro jährlich erhöhen. ²⁴

Ein wichtiger Teil der deutschen Klimafinanzierung wird über multilaterale Kanäle vergeben. Eine Analyse der deutschen bilateralen ODA zeigt, dass im Jahr 2021 etwa ein Drittel der über die Mittel finanzierten Projekte als klimarelevant gekennzeichnet waren. Dabei hatten 10,45 Prozent der Projekte Klimaschutz und 11,3 Prozent der Projekte die Anpassung an den Klimawandel als Ziel; 8,3 Prozent zielten auf beide Bereiche ab (siehe Grafik). Klimaschutz bzw. die Eindämmung des Klimawandels wurde jedoch öfter als Hauptziel in den Projekten verfolgt, während Klimaanpassung eher als Nebenziel verfolgt wurde.

LDCs am stärksten vom Klimawandel betroffen

Für die am wenigsten entwickelten Länder beziehungsweise Länder, die starke Rückschläge in dem Bestreben, Hunger und Armut zu überwinden, erlebt haben, sind die ODA-Ausgaben für Klimaanpassung von immenser Bedeutung. Gerade in diesen Ländern bildet die Landwirtschaft für weite Teile der Bevölkerung die Existenzgrundlage, was sie besonders anfällig für die Folgen des Klimawandels macht: Werden durch Starkregen und Überschwemmungen oder aber extreme Dürren Ernten vernichtet oder Nutztiere getötet, stehen diese Menschen schlagartig vor dem Nichts. Diesem Umstand trägt die Bundesregierung zunehmend Rechnung; so ist die deutsche Finanzierung für Projekte, die ausschließlich auf Klimaanpassung abzielen, zwischen 2017 und 2021 um 92 Prozent gestiegen, für Projekte, die sowohl Minderung als auch Anpassungsmaßnahmen umfassen, um 40 Prozent. Große Teile dieser Aufwüchse sind für die Bereiche Landwirtschaft und WASH (Wasser, Sanitärversorgung, Hygiene) bestimmt. Dies ist ein wichtiger Schritt in Richtung Ernährungssicherheit in Zeiten des Klimawandels. Neben Investitionen in ländliche Entwicklung ist hier auch die Unterstützung förderlicher sozialer und institutioneller Rahmenbedingungen und guter Regierungsführung sowie die Förderung lokal gesteuerter Anpassungsmaßnahmen nötig.

Im Abschlussdokument der jüngsten Weltklimakonferenz (COP 27) im ägyptischen Sharm el-Sheikh ist festgehalten, dass der Klimawandel eng mit Landwirtschaft und Ernährungssicherheit verknüpft ist und der Landwirtschaft in Bezug auf Minderung und Anpassung eine zentrale Rolle zukommt. Basierend auf dem sogenannten Koronivia-Prozess ²⁵ wurde auf der Konferenz ein vierjähriges „Gemeinsames Arbeitsprogramm für die Umsetzung klimabezogener Aktivitäten in den Bereichen Landwirtschaft und Ernährungssicherheit“ (Sharm el- Sheikh joint work on implementation of climate action on agriculture and food security) beschlossen. Dieses muss nun konkretisiert werden. Die Bundesregierung sollte bei der aktuellen UN-Klimakonferenz in Bonn zur Ausarbeitung einer ambitionierten Roadmap beitragen – mit klaren Inhalten und Fristen – und diese im weiteren Verlauf des Prozesses engagiert verfolgen.

Für ihr Ziel einer sozial gerechten Transformation (just transition) in Richtung Klimaneutralität geht die Bundesregierung mit Ländern des globalen Südens Klima- und Entwicklungspartnerschaften ein. Zudem unterstützt sie multilaterale „Just Energy Transition Partnerships“ (JETPs), um die Energiewende in den Ländern selbst zu fördern und dort gleichzeitig deren Folgen sozial abzufedern. Solche Partnerschaften bestehen beispielsweise mit Südafrika und Indonesien. Bilaterale Klima- und Entwicklungspartnerschaften hat Deutschland mit Indien, Pakistan, Peru, Ruanda, Serbien und Kenia abgeschlossen; zudem gibt es eine trilaterale Klimakooperation zwischen Ägypten, Deutschland und den USA. Grundsätzlich sind beide partnerschaftlichen Ansätze positiv zu bewerten. Allerdings mangelt es den JETPs bisher an Strukturen zur Beteiligung der Zivilgesellschaft. Da gerade bei großen Energievorhaben Zielkonflikte drohen, unter anderem in Bezug auf die Ernährungssicherheit der verletzlichsten Bevölkerungsgruppen (siehe Seite 36), ist eine inklusive Beteiligung lokaler Vertreter*innen besonders wichtig. Die Bundesregierung muss sich dafür einsetzen, dass hier nachgebessert wird.

Reform der Weltbank zur Finanzierung globaler öffentlicher Güter

Wie zuvor erwähnt, ist der Finanzierungsbedarf im Zusammenhang mit dem Klimawandel enorm, und öffentliche Mittel reichen dafür bei Weitem nicht aus. Gemeinsam mit US-Finanzministerin Yellen hat Bundesministerin Schulze daher im vergangenen Herbst die Erstellung einer Roadmap zur Reform der Weltbank angestoßen. ²⁶ Die Bank soll neben ihrem Fokus auf Armutsbekämpfung auch zunehmend die „Finanzierung globaler öffentlicher Güter“ übernehmen und dabei unter anderem eine führende Rolle für Klimaschutz und Energiesicherheit einnehmen. Wie der deutsche Weltbank-Exekutivdirektor Michael Krake Mitte März im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sagte, braucht die Weltbank ein „erweitertes Leitbild“, um in Zukunft „besser auf globale Herausforderungen wie den Klimawandel“ reagieren zu können. Es gehe darum, die Resilienz von Ländern und Gesellschaften gegenüber Krisen zu stärken, nachhaltige Investitionen zu fördern und Inklusivität zu erreichen, indem Frauen und andere besonders verletzliche Bevölkerungsgruppen konsequenter in den Blick genommen werden. ²⁷

Auf der Frühjahrstagung der Weltbank Mitte April 2023 gab es nach Angaben des BMZ breite Unterstützung für die Reform. ²⁸ Sie steht zudem im Einklang mit der Bridgetown- Initiative, die die barbadische Premierministerin Mia Mottley im September 2022 vorgestellt hat. Die Initiative sieht eine Reform der internationalen Entwicklungsfinanzierung vor, unter anderem durch einen besseren Zugang zu den konditionsfreien Finanzierungsfazilitäten des Internationalen Währungsfonds (IWF), die vorübergehende Aussetzung der IWF-Zinszuschläge und die Umleitung von mindestens 100 Milliarden US-Dollar ungenutzter Sonderziehungsrechte. ²⁹ Als wichtige Anteilseignerin der Weltbank nutzt die Bundesregierung den ihr zur Verfügung stehenden Hebel, um den Weg für eine gerechtere und umfassende Klima- und Entwicklungsfinanzierung zu ebnen. Das ist zu begrüßen. Genauso konsequent sollte sie in Bezug auf die Reform des IWF vorangehen.