Neustart für Cotonou-Abkommen: Welche Zukunft für die Vergangenheit?

Am 26. April 2023 veröffentlichte das Entwicklungsministerium (BMZ) eine Pressemitteilung mit der Nachricht, dass das Bundeskabinett die Unterzeichnung eines internationalen Abkommens zwischen der EU, ihren 27 Mitgliedstaaten und den 79 Mitgliedern der Organisation der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten (OACPS) beschlossen hat. Zu letzterer Gruppe gehören viele kleine Inselstaaten, darunter die Malediven als jüngstes Mitglied, sowie große afrikanische Staaten südlich der Sahara wie das bevölkerungsreiche Nigeria. Die Mitgliedschaft umfasst außerdem die gesamte Bandbreite von den am wenigsten entwickelten Staaten bis hin zu Ländern mit hohem Einkommen, von denen einige ein höheres Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt (BIP) aufweisen als einige EU-Mitgliedstaaten.

Das internationale Abkommen sollte ursprünglich am 1. März 2020 in Kraft treten und das 20 Jahre zuvor unterzeichnete Cotonou-Abkommen ersetzen. Eine Reihe von Faktoren verzögerte jedoch den Abschluss der Verhandlungen über das so genannte "Post-Cotonou-Abkommen". Die Verhandlungen wurden im Dezember 2020 abgeschlossen, und im April 2021 erfolgte der formale Abschluss durch die Paraphierung des Abkommens, d.h. die gegenseitige Unterzeichnung der endgültigen Fassung des Textes durch die beiden Chefunterhändler. Der nächste Schritt sollte dann die Unterzeichnung und anschließende Ratifizierung des Abkommens sein.

Die Unterzeichnungszeremonie findet normalerweise an dem Ort statt, nach dem das Abkommen benannt werden soll; dazu hat die OACPS ihr pazifisches Mitglied Samoa ausgewählt. Doch stattdessen kam es zu einer langen Verzögerung, so dass sich die EU und die OACPS bereits auf drei weitere Verlängerungen des bestehenden Cotonou-Abkommens einigen mussten, um eine so genannte "Rechtslücke" zu vermeiden. Zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Artikels – Ende Mai und einen ganzen Monat nach dem Beschluss des Bundeskabinetts – haben sich die EU-Mitgliedstaaten allerdings noch nicht auf eine Unterzeichnung des Abkommens geeinigt.

Bevor wir uns mit der aktuellen Situation befassen und mit der Frage, was als Nächstes (nicht) passieren könnte, wollen wir einen Blick auf die Geschichte dieser Partnerschaft und die mit ihr verfolgten Ziele werfen.

Die AKP-EU-Partnerschaft: die Vergangenheit

Als 1957 der Vertrag von Rom zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) unterzeichnet wurde, hatten zwei der sechs Gründungsmitglieder noch Kolonien in Afrika. Bereits 1950 hatte der französische Außenminister Robert Schuman gefordert, die Entwicklung des afrikanischen Kontinents zu einer wesentlichen Aufgabe des europäischen Integrationsprojekts zu machen. Bei den Verhandlungen über die Römischen Verträge drängte Frankreich entsprechend auf die Einbeziehung seiner "Überseeischen Länder und Gebiete“ in den Vertrag von Rom. Die anderen Gründungsmitglieder – darunter Westdeutschland – stimmten zu, um das europäische Projekt nicht zu gefährden, und befürworteten die Einrichtung eines eigenen zwischenstaatlichen Fonds zur Unterstützung dieser Gebiete, des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF).

Nicht lange nachdem die Tinte unter den Römischen Verträgen getrocknet war, setzte die große Welle der afrikanischen Unabhängigkeit ein. Die im Entstehen begriffene EWG versuchte, sich auf diese neue Realität einzustellen, indem sie die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit ihren ehemaligen Kolonien in Subsahara-Afrika fortsetzte, was zu Verhandlungen und zur Verabschiedung des Abkommens von Yaoundé im Jahr 1963 führte. Dieses internationale Abkommen bildete die Grundlage für besondere Handelspräferenzen zwischen den betreffenden afrikanischen Staaten und den EWG-Mitgliedstaaten, wobei die Entwicklungszusammenarbeit ebenso wie die Gespräche in  verschiedenen Beratungsgruppen weiterhin aus dem EEF finanziert wurden. In der Tat erhielten die 18 "assoziierten" afrikanischen Staaten von Europa bessere Handels- und Hilfsbedingungen als andere Entwicklungsländer.

Ein Jahrzehnt später, 1973, traten das Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark der EWG bei. Ihr Beitrittsvertrag enthielt eine Aufforderung an eine ausgewählte Gruppe von Commonwealth-Mitgliedern, ein neues Assoziierungsabkommen auszuhandeln; ein neues Abkommen, das auf das zweite Abkommen von Yaoundé folgen sollte, "Seite an Seite" mit den afrikanischen Staaten, die diesem Abkommen beigetreten waren. Die Verhandlungen zwischen Europa und den 46 Staaten Afrikas, des karibischen Raums und des Pazifischen Ozeans (AKP) führten 1975 zum Abkommen von Lomé, das in der Hauptstadt Togos unterzeichnet wurde, und zur Gründung der AKP-Gruppe und ihres ständigen Sekretariats in Brüssel durch das Georgetown-Abkommen, das im selben Jahr unterzeichnet wurde. Das Abkommen zwischen der EU und den AKP-Staaten wurde weithin als beispiellos in Bezug auf Umfang und Zielsetzung angesehen und umfasste neben den nicht auf Gegenseitigkeit beruhenden Handelspräferenzen und der aus dem EEF finanzierten Zusammenarbeit auch "gemeinsame Institutionen" für einen strukturierten politischen Dialog. 

Im Laufe des nächsten Vierteljahrhunderts wurde das Lomé-Abkommen viermal neu verhandelt, wobei es wichtige Reformen und Entwicklungen durchlief und die Zahl der Mitglieder auf beiden Seiten zunahm. Mitte der 1990er Jahre hatte sich jedoch eine erhebliche Frustration über die Partnerschaft eingestellt: Trotz der asymmetrischen Handelspräferenzen und der umfangreichen europäischen Hilfe waren die Ergebnisse enttäuschend; viele AKP-Staaten schienen von diesen günstigen Bedingungen in Bezug auf Wirtschaftswachstum und Entwicklung nicht profitiert zu haben. Es gab auch kaum Anzeichen für eine verstärkte und wirksame Zusammenarbeit als Folge der Abkommen, weder zwischen der EU und den AKP-Staaten noch innerhalb der Gruppe selbst. Nicht zuletzt schuf die Gründung der Welthandelsorganisation und ihres Streitbeilegungssystems im Jahr 1995 für die Mitglieder eine Grundlage, die von den Lomé-Abkommen geförderte Handelsdiskriminierung Europas zwischen Ländern mit ähnlichem BIP-Niveau in Frage zu stellen.

Die kritische Stimmung und die Rufe nach Reformen begleiteten die Verhandlungen über das Cotonou-Abkommen gegen Ende der 1990er Jahre. Mit dem unterzeichneten Abkommen sollten die Beziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten grundlegend reformiert werden, u. a. durch die Förderung einer stärker leistungsbezogenen Zuweisung von EEF-Mitteln, eines intensiveren politischen Dialogs und einer stärkeren Konzentration auf regionale Integrationsprozesse in Afrika, der Karibik und dem Pazifik. Die wichtigste Reform war die geplante Abschaffung der im Rahmen des Abkommens gewährten nicht wechselseitigen Handelspräferenzen. Dieses System sollte durch das Allgemeine Präferenzsystem der EU ersetzt werden, das den am wenigsten entwickelten Ländern im Rahmen der Initiative "Alles außer Waffen" zoll- und quotenfreien Handel gewährt, sowie durch Handelsabkommen zwischen der EU und regionalen Gruppen von AKP-Staaten. Die letztgenannten Abkommen sind als Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) bekannt und stellen den umstrittensten Teil des Cotonou-Abkommens dar.

Die Vorbereitung

Während und nach den umstrittenen WPA-Verhandlungen in den ersten 20 Jahren des neuen Jahrtausends trat die EU-AKP-Partnerschaft selbst allmählich in den Hintergrund: Die zwölf neuen Mitgliedstaaten, die der EU nach 2004 beigetreten sind, mussten alle dem Cotonou-Abkommen beitreten, waren aber nicht an den Verhandlungen mit ihnen beteiligt. Parallel zur Partnerschaft bemühte sich die EU um eine Vertiefung der Beziehungen und der Zusammenarbeit mit der Afrikanischen Union, mit der sie regelmäßige Gipfeltreffen auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs organisierte. Ein weiterer bemerkenswerter Schritt war die Streichung des Verweises auf die AKP-Gruppe in den EU-Verträgen mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Dezember 2009.

Im Vergleich dazu war die Verhandlungsposition der AKP-Staaten geradliniger und konservativer. Sie beschlossen, gemeinsam als Block von Staaten zu verhandeln, um den Status quo und die wichtigsten Merkmale des Cotonou-Abkommens zu erhalten, einschließlich eines eigenständigen Finanzierungsinstruments in Form des EEF oder eines ähnlichen Mechanismus für die AKP-Staaten. Eine Komplikation auf Seiten der AKP-Staaten war die Entscheidung der Afrikanischen Union (AU) vom März 2018, einen vom AKP-EU-Rahmen getrennten Kooperationsrahmen mit der EU auszuhandeln. Mangelnder Konsens innerhalb der AU führte jedoch zu dem Beschluss, die AU-EU- und die AKP-EU-Partnerschaft parallel bestehen zu lassen.

Die Verhandlungen wurden offiziell am Rande der UN-Generalversammlung im September 2018 von den beiden Chefunterhändlern aufgenommen: EU-Kommissar Mimica, der im Dezember 2019 von Jutta Urpilainen abgelöst wurde, und der togolesische Außenminister Robert Dussey. Noch vor Jahresende stimmte die AKP-Seite dem von der EU vorgeschlagenen Ansatz zur Aushandlung einer gemeinsamen Grundlage und der drei regionalen Partnerschaften zu.

Die Verhandlung

Die Verhandlungen kamen 2019 kaum voran, vor allem wegen des Wechsels in der EU-Führungsebene nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2019 und der internen Verhandlungen der EU über ihren nächsten Haushaltsrahmen für den Zeitraum 2021-2027. Letztere beinhalteten den Vorschlag, den Entwicklungsfonds in den Haushalt zu integrieren, und zwar in Form eines einzigen Instruments für das gesamte auswärtige Handeln der EU in der Zusammenarbeit mit allen Teilen der Welt – also das Gegenteil von dem, wofür die AKP-Staaten eintraten.

Während die EU-Haushaltsverhandlungen in ihrem üblichen langsamen Tempo weitergingen, sorgte die globale COVID-19-Pandemie für rasche und beispiellose Veränderungen im Verhandlungsprozess. Es gab Online-Videokonferenzen, um die Verhandlungen trotz Lockdowns und Reiseverboten fortzusetzen – Instrumente, die zuvor offensichtlich nicht für die Aushandlung großer internationaler Abkommen genutzt worden waren. Die Verhandlungen kamen unter diesen neuen Bedingungen voran, eine Marathonsitzung des Europäischen Rates brachte im Juli 2020 die politische Einigung über den EU-Haushalt, einschließlich der Integration des EEF.

Die Verhandlungen kamen 2019 kaum voran, vor allem wegen des Wechsels in der EU-Führungsebene nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2019 und der internen Verhandlungen der EU über ihren nächsten Haushaltsrahmen für den Zeitraum 2021-2027. Letztere beinhalteten den Vorschlag, den Entwicklungsfonds in den Haushalt zu integrieren, und zwar in Form eines einzigen Instruments für das gesamte auswärtige Handeln der EU in der Zusammenarbeit mit allen Teilen der Welt – also das Gegenteil von dem, wofür die AKP-Staaten eintraten.

Während die EU-Haushaltsverhandlungen in ihrem üblichen langsamen Tempo weitergingen, sorgte die globale COVID-19-Pandemie für rasche und beispiellose Veränderungen im Verhandlungsprozess. Es gab Online-Videokonferenzen, um die Verhandlungen trotz Lockdowns und Reiseverboten fortzusetzen – Instrumente, die zuvor offensichtlich nicht für die Aushandlung großer internationaler Abkommen genutzt worden waren. Die Verhandlungen kamen unter diesen neuen Bedingungen voran, eine Marathonsitzung des Europäischen Rates brachte im Juli 2020 die politische Einigung über den EU-Haushalt, einschließlich der Integration des EEF.

Parallel dazu setzten die Chefunterhändler die Verhandlungen fort, die sich mit zentralen Divergenzen in Bereichen wie Migration, Finanzierung sowie sexueller und reproduktiver Gesundheit und Rechte auseinandersetzten. In den letzten Wochen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft 2020 wurde eine politische Einigung über das neue Abkommen erzielt. Es folgte die Fertigstellung und Paraphierung Anfang 2021, was den Weg für die geplante Unterzeichnung und Ratifizierung ebnete.

Der Schwebezustand

Doch jetzt, im Sommer 2023, ist das Abkommen noch immer nicht in Kraft. Obwohl das paraphierte Werk im Großen und Ganzen den Entwurf und die Präferenzen der EU widerspiegelt, ist es die europäische Seite, die die Verzögerung verursacht. Auch wenn der Europäische Rat dies nie bestätigt hat, ist allgemein bekannt, dass Ungarn den Konsens verhindert hat, mit der Unterzeichnung im Zeitraum von April 2021 bis April 2023 zu beginnen. Seit letztem Monat blockiert Berichten zufolge nun Polen EU (1).

In der Zwischenzeit gab es in der AKP wichtige Änderungen: Im Dezember 2019 billigten die Staaten das überarbeitete Georgetown-Abkommen. Dieses Abkommen benannte die Gruppe in "Organisation der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten" (OACPS) um und legte ehrgeizige Ziele für ihr Engagement fest, die über die Beziehungen zur EU und ihren Mitgliedstaaten hinausgehen. Seit der Umbenennung hat sich das internationale Profil der Organisation jedoch kaum verändert, und das einflussreiche Mitglied Südafrika, das auch einen wichtigen finanziellen Beitrag zum Sekretariat der Gruppe in Brüssel leistete, hat die Organisation im September 2021 verlassen.

Ungarn und Polen sind vermutlich die Hauptursachen für die Verzögerung des neuen Abkommens und die mehrfachen Verlängerungen des Cotonou-Abkommens, aber es scheint auch, dass die (Nicht)-Zusammenarbeit von EU und OACPS in den vergangenen Jahren wenig Sinn für Dringlichkeit und Zugkraft zugunsten des neuen Abkommen erzeugt hat. In den zahlreichen internationalen Krisen scheint keine eine überzeugende und gemeinsame Antwort von EU und OACPS hervorgerufen zu haben, trotz der in dem noch zu unterzeichnenden Abkommen angestrebten internationalen Zusammenarbeit. Unter anderem deswegen scheinen inzwischen nur wenige europäische Staats- und Regierungschefs überhaupt mit dem Abkommen vertraut zu sein, während der französische Präsident Emanuel Macron im Februar vor der Presse zweideutige Bemerkungen machte, wonach einige Rahmenbedingungen vielleicht etwas abgenutzt seien.

Die Zukunft?

Die laufende und wahrscheinlich letzte Verlängerung des Cotonou-Abkommens endet am 30. Juni 2023. Da das neue Abkommen zwei Monate nach seiner Unterzeichnung vorläufig in Kraft tritt (2), würde im optimistischsten Szenario eine kurze Lücke zum gewünschten künftigen Abkommen entstehen. Diese Rechtslücke stellt die Europäische Investitionsbank vor Probleme, da sie das Abkommen mit den AKP-Staaten als Grundlage für ihre Tätigkeit nutzt und ohne Vertrag keine neuen Operationen aufnehmen kann. Auch einige Treffen – insbesondere der parlamentarische Austausch zwischen der EU und den OACPS – können nicht einberufen werden. Ansonsten sind die Kosten eines fehlenden Abkommens aber vernachlässigbar gering, da die Entwicklungszusammenarbeit unabhängig vom EU-Haushalt weitergeführt wird und die EU die Handelsbeziehungen inzwischen auch durch bilaterale und regionale Abkommen geregelt hat.

Für eine vollständige Abschaffung des Rahmens, der bei einer Unterzeichnung in diesem Jahr bis mindestens 2044 in Kraft bleiben würde, scheint es inzwischen zu spät. Die Partnerschaft zu einer "politischen Partnerschaft" zu erklären, hat sich als nicht zielführend erwiesen und ist aufgrund der jahrzehntelangen Zusammenarbeit mit ähnlichen Strukturen und Akteuren auch nicht realistisch. Daher ist es notwendig, ein klares Erwartungsmanagement zu betreiben und gemeinsame Ziele unter den vielen aufgelisteten zu priorisieren. Parallel dazu sollte in funktionale Allianzen zwischen Europa und (Nicht-)AKP-Mitgliedern weltweit investiert werden, um geteilte Interessen zu fördern und auf eine globale nachhaltige Entwicklung hinzuwirken.