Die neue Afrikastrategie – ein bisschen zu viel und ein bisschen zu wenig

Die neue Afrikastrategie des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) „Gemeinsam mit Afrika Zukunft gestalten“ ist ein veritabler Neubeginn. Es ist ein Partnerschaftskonzept. Die Ministerin hatte zur Präsentation der Afrikastrategie zahlreiche afrikanische Vertreterinnen von wichtigen Organisationen eingeladen, die mit ihr auf dem Podium diskutierten und über die Herausforderungen und Möglichkeiten auf dem Kontinent sprachen. Die öffentliche Darstellung sollte die Zeitenwende in der Entwicklungspolitik markieren.

Schaut man sich die Inhalte der neuen Strategie an, ist vieles neu und zugleich deutlich unterschieden von den Konzepten der Großen Koalition. Die Ampel macht also ernst mit einer neuen Afrikapolitik. Die Schwerpunkte sind Geschlechtergerechtigkeit und sozial-ökologische Transformation, unterfüttert durch zahlreiche konkrete Anliegen. Besonders hervorgehoben werden muss, dass für jede einzelne Aktivität die afrikanischen Vorschläge einbezogen werden. Insbesondere betont die BMZ-Strategie die Zusammenarbeit mit afrikanischen Staaten, mit zivilgesellschaftlichen Organisationen und vor allem mit der Afrikanischen Union (AU).

Die Bausteine der Strategie

Schauen wir uns ein paar der wesentlichen Punkte an.

Es gibt zahlreiche Themen, bei denen man sofort zustimmen möchte: z.B. dass Frauen besonders gefördert werden müssen, um Jobs zu bekommen; oder weibliche Unternehmerinnen privilegiert werden. Es leuchtet auch ein, die Gesundheitsversorgung zu verbessern. Ebenso ist es sinnvoll, die Produktion von Impfstoffen auf dem Kontinent zu unterstützen – so wie Maßnahmen zu den schädlichen Folgen des Klimawandels mit den afrikanischen Regierungen zu beraten, damit gemeinsam Maßnahmen ergriffen werden.

Afrikanische Staaten werden besonders von multiplen Krisen betroffen. Daher überzeugt die Idee, Klimapartnerschaften einzugehen, um Klimarisiken zu reduzieren und eine Just Energy Transformation zu ermöglichen, d.h. Ökosysteme und Wälder zu schützen und zugleich Ressourcen verantwortlich zu nutzen.

Der neue Tenor der Zusammenarbeit heißt „Win-Win“, etwa im Bereich erneuerbare Energien. Das BMZ will in afrikanischen Ländern grünen Wasserstoff produzieren und den Aufbau lokaler Wasserstoffwirtschaften fördern. Davon sollen einerseits die Menschen vor Ort profitieren, andererseits soll auch ein Beitrag zur nationalen Wasserstoffstrategie der Bundesregierung geleistet werden. Mit Marokko, Algerien, Tunesien und Südafrika arbeitet das BMZ in diesem Bereich bereits zusammen.

Nische suchen in Wirtschaftskooperation

Die wesentlichen wirtschaftlichen Themen finden sich im Abschnitt zu Beschäftigung, fairer Handel, Migration und digitale Transformation. Die African Continental Free Trade Area (AfCFTA) ist von großer Bedeutung für die Entwicklungen des Kontinents, weil durch sie eine größere Arbeitsteilung auf dem Kontinent entsteht, während die Mobilität von Arbeitskräften und Kapital und der intra-afrikanische Handel deutlich erhöht werden. Hier spielt China durch den Ausbau der Infrastruktur eine sehr große Rolle, und deutsche Politik muss sich eine Nische suchen.

Das BMZ unterstützt die AfCFTA bereits seit einiger Zeit. Eine wesentlich schwerer zu bewältigende Aufgabe ist es, Handel fair zu gestalten. Dies war bereits im Marshallplan, der Strategie der vorherigen Regierung, intendiert und wird hier nochmals betont. Unklar bleibt, was darunter verstanden wird und wie es nach vielen Jahren der Verhandlungen endlich umgesetzt werden soll. Man hätte sich hier eine eindeutigere Stellungnahme erwünscht, zumal afrikanische Länder seit langem für eine neue Handelskooperation mit der EU votieren.

Auf der Agenda stehen auch die Schaffung guter Jobs und die Förderung von Zukunftssektoren sowie die Fortsetzung der Sonderinitiative Gute Beschäftigung für sozial gerechten Wandel. Sicherlich wäre es besser gewesen, wenn das BMZ das Wirtschaftsministerium, Unternehmen, die Lobbyvereine und zivilgesellschaftliche Organisationen viel stärker bei der konzeptionellen Entwicklung und den Umsetzungsmaßnahmen eingebunden hätte. Eine derart konzertierte Aktion hätte dazu beitragen können, die deutschen wirtschaftlichen Interessen auf dem Kontinent zu fördern und sie zugleich für eine Just Transition mit Sozial-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards einzubinden. Der rein entwicklungspolitische Blick lässt diese Option aber nicht zu. Gleiches gilt für die Kooperation mit der Diaspora, die mit ihren Netzwerken eine Brückenbauerrolle am besten wahrnimmt, wenn sie zu Synergieeffekten für afrikanische und deutsche Unternehmen beiträgt.

Einen deutlichen Strategieschwenk will das Ministerium bei der Migration vornehmen. Bisher wurde das Thema im Zusammenhang mit Flucht und der Bekämpfung von Migrationsursachen diskutiert. In Zukunft soll der Fokus darauf liegen, legale Migration zu ermöglichen. Dafür sollen Beratungszentren in den afrikanischen Partnerländern entstehen. So werde zugleich ein Beitrag zur Umsetzung des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes geleistet. Naturgemäß führt die Abwerbung von Fachkräften zu Brain Drain, den das BMZ zugleich verhindern möchte. Das passt nicht zusammen. Abwerbung von Hochqualifizierten ist per se Kompetenzverlust für Afrika. Wir brauchen Fachkräfte, Afrika braucht auch Fachkräfte – was also ist die Strategie des BMZ?

Irritierend ist die Beschreibung der Rolle des umstrittenen Compact with Africa (CwA), der in Zukunft sozial-ökologisch gestaltet werden soll. Allerdings wird man das Gefühl nicht los, dass die Instrumente des AfricaConnect und AfricaGrow kaum noch eine Rolle spielen werden. Das ist umso bedauerlicher, da sich diese Angebote insbesondere an kleine und mittelständische Unternehmen richteten, die auch in afrikanischen Ländern investieren wollen.

Während der bisher verfolgte Marshallplan die Mobilisierung von Privatinvestitionen forcierte, verspricht Schulze innovative Finanzierungsinstrumente aufzulegen. Durch Garantien, bei denen Mittel aus dem Bundeshaushalt zum Einsatz kommen, könnte das Risiko bei Investitionen in afrikanische Unternehmen gesenkt werden. Maßnahmen zur Marktvorbereitung, -erschließung und -sicherung bis hin zu Investitionen vor Ort sollen bestehen bleiben. So scheint diese fast in die Fußnote verbannte Erwähnung des CwA wie ein Abgesang auf die Neuerungen der Vorgängerregierung. Den CwA sozial-ökologisch umzugestalten, widerspricht allerdings dem Grundgedanken des neo-liberalen CwA, denn das hieße deutliche staatliche Interventionen in das Wirtschaftsgeschehen.

Soziale Sicherungssysteme sollen Armut und Hunger reduzieren. Hier gibt es substanzielle Ansätze, die sowohl die Landwirtschaft, nachhaltigen Konsum, Lieferketten und Bildungsmaßnahmen einbeziehen. Ob diese Maßnahmen wirklich greifen und sich auch finanzieren lassen, sei dahingestellt. Es ist jedoch sicher, dass afrikanische Jobkrisen vor allem durch landwirtschaftliche Modernisierung, durch die Entwicklung der kleinen und mittleren Unternehmen und des informellen Sektors, von Industriezonen und durch die Einbindung von afrikanischen Unternehmen in globale Lieferketten überwunden werden können.

So ließen sich auch die Dynamiken zwischen der ländlichen und urbanen Entwicklung befördern. Da vor allem die Landwirtschaft bislang nicht die notwendige Unterstützung erfährt, wären die Weichen für höhere lokale Wertschöpfung besonders zu stellen, um die Versorgung mit Nahrungsmitteln zu sichern und zugleich Armut und Hunger zu verringern.

An Machtverhältnissen rütteln

Deutschland setzt sich für mehr Mitsprache der afrikanischen Staaten und der AU, die die 54 afrikanischen Staaten repräsentiert, in multilateralen Foren ein. Es wäre allerdings angemessen, – dem amerikanischen Präsidenten gleich – umgehend zu agieren, zumal China und viele andere Länder für eine Neuordnung des Sicherheitsrates plädieren. Hier wäre eine eindeutige Positionierung der gesamten Bundesregierung ein Signal nach Afrika. Nicht zuletzt auch mit dem Ziel, mit Partnerländern einen Schub für eine regelbasierte Weltordnung hervorzurufen.

Ein Thema treibt das BMZ zurecht um: Wie kann man in Zukunft mit afrikanischen Partnerländern umgehen, die bereits Autokratien oder Militärdiktaturen sind, wie Ägypten, Guinea, Ruanda oder Tunesien. Hier gilt es Entscheidungen zu treffen. Wird die Bundesregierung auf Maßnahmen zur Stärkung der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte z.B. durch die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen setzen und/oder wird man die Kooperation auf diplomatische Aktivitäten herunterfahren. Auch wenn das Papier Antworten schuldig bleibt, ist eine Überprüfung der Kooperation mit einigen Partnerländern doch überfällig.

Die feministische Entwicklungspolitik soll zum Kern der Entwicklungszusammenarbeit werden. Sie will an den Wurzeln der Ungerechtigkeiten ansetzen, an den Machtverhältnissen zwischen den Geschlechtern, sozialen Normen und Rollenbildern. Starke Frauen als Basis für starke Gesellschaften: 94 Prozent aller Mittel nach bislang 64 Prozent sollen sich der Geschlechtergerechtigkeit widmen. Natürlich überrascht die Präzision der Daten. Aber jenseits der Statistikexpertise stellt sich die Frage, wie kann so eine Politik aussehen? Denn sie bedeutet Einmischung in die gesellschaftlichen Angelegenheiten eines jeden Landes – nach unseren Normen und Werten.

Keine Frage: Frauen spielen im wirtschaftlichen Leben eine große Rolle, im Handel, in der Landwirtschaft, in den Familien, der Industrie und in der Verwaltung. Wie überall auf der Welt sind sie auch in afrikanischen Ländern benachteiligt. Aber haben deutsche Akteure eine Aufgabe, sich in afrikanischen Ländern für Geschlechtergerechtigkeit stark zu machen? Oder handelt es sich um das Aufoktroyieren unserer westlichen Werte und Normen? Eine wesentliche Erkenntnis der Entwicklungstheorie ist doch, dass Entwicklung nur dann erfolgreich sein kann, wenn sie endogen ist, wenn die Menschen ihre Politik gestalten und entscheiden, welchen Weg sie gehen. Interventionen von außen – und seien sie noch so gut gemeint – werden inzwischen in allen Ländern Afrikas als problematisch angesehen.

Viele weitere Themen – wie Basisgesundheitsversorgung, verstärkte Initiativen zur Stärkung der Menschenrechte (nicht nur für Frauen, wie das Dokument suggeriert), der Justiz, der Verwaltungen und der Zivilgesellschaften – verdeutlichen den entwicklungspolitischen Schwerpunkt der neuen Afrikastrategie. Das gilt gleichermaßen für den Kampf gegen illegale Transfers aus Afrika und die Fokussierung der Aktivitäten zur Reduktion der strukturellen Konfliktursachen.

Insgesamt haben wir es mit einem Set von „Lasst Tausend Blumen blühen“ und einer großen Vielfalt von Maßnahmen zu tun. Natürlich fragt sich jeder, wie die gefühlten Tausend Konzepte umgesetzt werden sollen. Das BMZ liefert die Antwort: mit der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und den vielen afrikanischen und deutschen NGOs.

Die große Transformation auf dem Kontinent erkennen und sich neu aufstellen

Nach dem Lesen des Dokuments frage ich mich, wie will Deutschland sich in Zukunft auf dem Kontinent aufstellen? Und was sind die zentralen Fragen, die auch für die deutsche Gesellschaft von Bedeutung sind? Während China z.B. mehr als 70.000 afrikanische Studenten in China ausbildet, gibt es in dem Konzept keinerlei Hinweis auf die Bedeutung der Ausbildung für AfrikanerInnen in Deutschland.

Warum wäre es nicht möglich, den Aufenthalt von 20.000 zusätzlichen Studenten aus Afrika an deutschen Bildungseinrichtungen zu finanzieren? Denn die jungen Menschen sind die Zukunft, sie schaffen Netzwerke und sie vertiefen die Beziehungen für Wirtschafts- und Kulturkooperation und Forschung – Themen, die in Zukunft noch wichtiger werden. Und warum steht in dem Konzept nichts zu technologischer Kooperation? Kooperation von Wissenschaftlern und Unternehmen, um an den zentralen Fragen gemeinsam neue Lösungen zu finden, etwa im Kampf gegen die Armut, für den Zugang zu Elektrizität, für technologische Innovationen oder neue Verkehrssysteme.

Auch fehlt die Förderung von Joint-Ventures von deutschen und afrikanischen Unternehmen, um die Wertschöpfung vor Ort zu erhöhen. Dadurch würden die Einkommen der Menschen wachsen und die Märkte sich vergrößern. Dies wäre auch im Interesse deutscher Unternehmen, die auf den wachsenden Märkten in den urbanen Zentren tätig sein wollen. Es wäre daher höchst sinnvoll gewesen zu antizipieren, dass in Zukunft mehr als 70 Prozent der Bevölkerungen in Städten leben. Das ist die große Transformation auf dem Kontinent. Dies ist in dem Dokument kaum angedacht.

Braver Samariter

Während andere Länder wie die USA und China Strategien in langen Linien und ihre eigenen Interessen formulieren, verfolgt das BMZ ein nicht-paternalistisches Konzept, das vom Grundgedanken ausgeht, Afrikas Gesellschaften benötigen die Unterstützung von außen – und Deutschland verfüge über die erforderlichen Kompetenzen. Das kann man so machen, doch am Ende wird Deutschland eher wieder die Position des braven Samariters einnehmen. Dass afrikanische Führer, Experten und die Medien dies nicht besonders attraktiv finden, lässt sich seit langem erkennen. Sie wollen kooperieren, aber nicht länger die Empfänger von Geld, von Expertise und guten Ratschlägen aus dem Ausland sein. Europa und der Westen erfahren zunehmend Ablehnung.

Interessen sind eine zentrale Determinante außen-, sicherheits- und entwicklungspolitischen Handelns. Für einen demokratischen Staat sind die Werte ebenso wichtig. Die Förderung von Frieden, Sicherheit, Freiheit, Demokratie, Recht und menschlicher Entwicklung sind zentrale Werte deutscher Außen- und Sicherheitspolitik, wobei ausgeblendet wird, dass eine werteorientierte Politik nicht frei von Zielkonflikten ist. Man denke an den Umgang mit Tunesien, Ruanda, Äthiopien oder Ägypten.

Eine Zieldefinition deutscher Afrika-Politik muss mehrere Ebenen in ihrer Politik bedienen: Sie sollte werte- und interessengeleitet sein, übergeordnete außen- und sicherheitspolitische Überlegungen berücksichtigen und sich der Machtverschiebungen auf dem afrikanischen Kontinent hin zum globalen Süden gegen den Westen bewusst sein. Das heißt, Deutschland sollte die Kooperation mit verlässlichen und demokratischen afrikanischen Ländern zur Gestaltung globaler Politik ausbauen.

Vielleicht war es seitens der Ministerin nicht geplant, dem Vordringen Chinas, Russlands, der Türkei oder Indiens auf dem Kontinent etwas fundamental Neues entgegenzusetzen. Angesichts der geostrategischen Fragmentierung der Welt hätte man sich eine Politik gewünscht, die die Eigeninteressen wahrt, die Werte vertritt und zugleich die geostrategischen Herausforderungen einbezieht. Ganz im Sinne von Bundeskanzler Olaf Scholz, der Ende November 2022 bei der Verleihung des deutschen Afrikapreises sagte: „Die Welt des 21. Jahrhunderts wird keine Welt mit nur einem oder zwei starken Machtzentren sein“. Stattdessen sieht er eine multipolare Ordnung mit „einem globalen Gravitationszentrum Afrika“. Aber er sagte ergänzend: „Auch andere haben diesen Bedeutungszuwachs Afrikas längst erkannt – und nutzen ihn auf ihre Weise.“

Es hätte der neuen strategischen Afrikapolitik gutgetan, das große Ganze in den Blick zu nehmen und Orientierung in der fragmentierten Welt anzubieten. Das Konzept der Tausend Blumen wird dem nicht gerecht.