Europa kann bei Entwicklungsländern nur mit Augenhöhe punkten
Will die EU glaubwürdig eine faire Partnerschaft anbieten, die sich von Russland und China unterscheidet, muss sie Vertrauen gut machen, Prioritäten ernst nehmen, wirkungsvoller finanzieren und Erwerbsmigration steigern.
Die Europäische Union (EU) spielt eine einzigartige Rolle bei der Förderung nachhaltiger Entwicklung in Entwicklungsländern. Ihre Institutionen und Mitgliedsländer bilden gemeinsam den größten Geber weltweit und haben in Entwicklungsländern erheblichen Einfluss. Zudem vereinen die EU-Länder eine der weltgrößten Volkswirtschaften, beheimaten eine große Anzahl internationaler Organisationen, verfügen über ein breites Spektrum europäischer Leitlinien von Migrations- bis Klimapolitik und darüber hinaus, und strahlen somit beachtliche Wirkung auch auf Entwicklungsländer aus. Allerdings wird der Einfluss wachsender geopolitischer Spannungen auf das Feld der Entwicklungspolitik schwerwiegende Folgen für die internationale Zusammenarbeit haben. Somit lautet die brennende Frage, ob die EU und Entwicklungsländer eine gleichberechtigtere und effektivere Partnerschaft aufbauen können.
Die Beziehungen der EU mit vielen ihrer Partnerländer sind angespannt. Viel zu oft vermissen Entscheidungsträger in Entwicklungsländern Substanz in den öffentlichen Absichtserklärungen ihrer europäischen Ansprechpartner, gleichberechtigte Partnerschaften aufzubauen. Populistische Rhetorik – sei es über den Nutzen von Entwicklungszusammenarbeit zur Abschreckung von Migration, oder in der Frage nach ihrer Legitimität in einer Welt unzureichender Finanzierungen von innenpolitischen Vorhaben – nimmt kein Ende. In den Partnerländern beschweren sich Regierungen und die Öffentlichkeit über Vorgaben oder Vorbedingungen zur Umsetzung von Hilfe, die sie als paternalistisch oder bisweilen aufgezwungen empfinden.
Zugleich ist das Vertrauen in Entwicklungszusammenarbeit gering, was auf gebrochene Versprechen, zugrundeliegende Doppelmoral und oftmals zweigleisige Politik zurückzuführen ist. Das hat nicht zuletzt mit der Verzögerung des Post-Cotonou-Abkommens seitens der EU zu tun, oder auch damit, dass das Problem untragbarer Schulden nicht angegangen wird, dass die Erinnerung an europäischen „Impfstoffnationalismus“ während der Covid-19-Pandemie noch frisch ist – oder auch mit unterschiedlichen Maßstäben, die manche Europäer hinsichtlich der Ausbeutung fossiler Energievorkommen anlegen. Einige Länder im Globalen Süden werfen Europa Scheinheiligkeit vor, wenn Sanktionen gegen Russland verhängt werden, ohne sie vor Folgekosten zu schützen, wie stark steigende Preise für Lebensmittel, Treibstoff und Dünger. Das mangelnde Vertrauen setzt Länder des Globalen Südens zunehmend unter Druck, sich für die eine oder andere Seite zu entscheiden, was zu einer Spaltung der Welt beiträgt – zu einer Zeit, in der die Liste globaler Herausforderungen immer länger und die Notwendigkeit kollektiver Maßnahmen immer größer wird.
In Europa hat das Ausmaß von Migration und der Zuzug von Vertriebenen erneut interne politische Spannungen geschürt. Nach der russischen Invasion der Ukraine hat die EU für ukrainische Kriegsflüchtlinge ihren Mechanismus für vorübergehenden Schutz in Kraft gesetzt. Er gibt Vertriebenen bis maximal drei Jahre lang einen legalen Status und Zugang zum Arbeitsmarkt, zu Sozialleistungen und Bildung. Gleichzeitig können sich europäische Länder immer noch nicht auf ein einheitliches System für alle Asylbewerber verständigen, nicht nur für solche aus einem vorwiegend weißen, befreundeten Land.
Die Lage in vielen europäischen Ländern illustriert die zweigleisige Herangehensweise: Ukrainerinnen und Ukrainer werden wohlwollend begrüßt, während andere Geflüchtete nach wie vor einem System unterliegen, das Vorrang auf Abwehr legt und das eine mühsam erzielte Übereinkunft für die Verteilung von Geflüchteten erst noch umsetzen muss. Diese Haltung hat eine Ansicht, die auf dem afrikanischen Kontinent schon weit verbreitet ist, noch verstärkt: nämlich dass einigen bewaffneten Konflikten Aufmerksamkeit geschenkt wird, andere Konflikte in Afrika aber vernachlässigt werden.
Russlands Invasion der Ukraine begann eine Woche nach dem sechsten EU-Afrika-Gipfel, bei dem beide Seiten ein gemeinsames Ziel hatten: nach Jahren, die von Misstrauen, auseinanderklaffenden Erwartungen und von Anspannung bestimmt waren, in der Beziehung der EU zu Afrika den Reset-Knopf zu drücken. Mit dem Start der Global Gateway-Initiative – dem 300 Mrd. Euro schweren Infrastrukturpaket der EU, von dem die Hälfte für Afrika vorgesehen ist – bemühte sich die EU, als vorrangiger Partner Afrikas anzutreten. Zugleich sticht bei der Gateway-Strategie der Begriff der „strategischen Autonomie“ hervor – dem Gedanken, dass die EU tun und sagen kann, was sie will, ohne von anderen Mächten eingeschränkt zu werden –, und er prägt forthin die neue Erzählung der EU-Entwicklungszusammenarbeit.
Dem Narrativ liegen folgende Elemente zugrunde: Die Globalisierung birgt Risiken; die EU muss ihre Abhängigkeiten reduzieren; Energie spielt eine zentrale Rolle (vor allem in Subsahara-Afrika); und deshalb sollte die EU mit Partnerländern strategische Korridore einrichten, um ihre eigene strategische Autonomie zu stärken. Fragt man aber Entwicklungsländer, wo deren Prioritäten liegen, dann lautet die Antwort: auf Bildung, Gesundheit und Arbeitsplätzen. In dieser Zeit beispielloser Herausforderungen hat die EU ihre Eigeninteressen über dringende Maßnahmen und Investitionen gestellt, die den brennenden Bedürfnissen und Prioritäten von Entwicklungsländern gerecht werden.
Vertrauen gut machen
Zweifelsohne steht die Entwicklungszusammenarbeit der EU im Bann der wachsenden geopolitischen Spannungen. Aber Entwicklung gibt es nicht ohne Vertrauen. Um ein Vertrauensverhältnis mit ihren Partnern aufzubauen, müsste die EU ihnen zuhören und deren Entwicklungsbedürfnisse und Prioritäten nicht aus den Augen verlieren. Deshalb muss sie dafür sorgen, dass ihre Leitlinien gegenüber ihren Partnern glaubwürdig sind und den eigenen zentralen Werten entsprechen. Das erfordert einen umfassenden Ansatz, der einerseits mit strukturellen globalen Herausforderungen umgeht, sich aber andererseits auf Länderebene jenen von Armut und Vulnerabilität annimmt – während Finanzmittel und Stabilisierungsangebote gestärkt werden, um zu verhindern, dass Krisen sich vertiefen und verbreiten.
Wenn die EU Entwicklungsländern glaubwürdig eine langfristige und gleichberechtigte Partnerschaft anbieten will, mit der sie sich von Anderen – vor allem von Russland und China – absetzt, dann ist es in dieser schwierigen geopolitischen Konstellation von zentraler Bedeutung, dass ihre Politik transparent ist und ihre Partner sie zur Rechenschaft ziehen können.
Im Folgenden erörtern wir zwei Bereiche, in denen EU-Politik erhebliche Auswirkungen auf Entwicklungsländer hat und wie diese angepasst werden kann, um glaubwürdiger und nachhaltiger zu sein.
Wachsende Bedürfnisse und schwindende Mittel
Die russische Invasion der Ukraine, die verheerenden Folgen von Klimawandel und Extremwetter sowie die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie befeuern Schuldenkrisen, humanitäre und Flüchtlingskrisen, als auch global wachsende Armut und Ungleichheit. Ernährung und Energie sind durch den Ukrainekrieg zu Waffen geworden und haben die Inflation in Höhen getrieben, die wir seit Jahrzehnten nicht mehr kannten. Der Schock traf alle Länder, aber Entwicklungsländer ganz besonders hart.
Die Auswirkungen des Klimawandels zeigen sich immer gravierender – und das in einer von vielen nicht erwarteten Geschwindigkeit. Wo die Not am größten ist, verstärken sich chronische Armut und Umweltschocks gegenseitig. Zwar verursacht der afrikanische Kontinent nur 4 Prozent der globalen Emissionen, aber er leidet unter den schwersten Auswirkungen des Klimawandels und erhält nur 12 Prozent der Geldmittel, die nötig wären, um dem Klimawandel zu begegnen.
Ganze 84 Prozent aller bilateralen Klimamittel stammen heute von staatlicher Entwicklungshilfe (Official Development Assistance/ODA). Trotz der Absicht, Klimamittel „neu und zusätzlich“ zu gewähren, ist fast die Hälfte einfach umgewidmet oder entstammt anderen gestoppten Hilfsprogrammen – und das meiste wird für die Abmilderung des Klimawandels in Ländern mittleren Einkommens (MICs) ausgegeben. Bei der COP27 in Ägypten schlug die EU 2022 die Gründung eines „Loss and Damage“-Fonds für Länder vor, die von Katastrophen im Zuge des Klimawandels besonders bedroht sind – das war ein Durchbruch bei der Klimagerechtigkeit. Aber obwohl die Geber mehr als 300 Mio. Dollar zugesagt haben, ist Geld bisher kaum geflossen.
In Ermangelung ausreichender Mittel, um diesen Herausforderungen zu begegnen, und ohne Zugang zu internationalen Kapitalmärkten sind Länder mit niedrigem Einkommen (LICs) mehr denn je auf ODA angewiesen. Europäische Länder müssen derweil ihrerseits politischen Zwängen folgen und mit eingeschränkten Etats auskommen, nachdem Ausgaben für Energie, Verteidigung und Geflüchtete in die Höhe schossen. Zwar sind die Entwicklungsleistungen der EU-Mitgliedsstaaten 2022 gestiegen, aber das lag an erhöhten Aufwendungen für Geflüchtete in den Ländern selbst. Aber 2023 bietet kaum Spielraum für einen Aufwuchs der Leistungen.
Es wird erwartet, dass die ODA der EU-Mitgliedsstaaten entweder konstant bleibt oder sogar sinkt; Länder wie Schweden oder Deutschland haben schon einen reduzierten Rahmen vorgeschlagen. Was den Entwicklungsetat der EU selbst betrifft, so ist dieser bei einem Maximum von 79,5 Mrd. Euro bis 2027 festgeschrieben, und der größte Teil davon ist schon zugewiesen. Mit einem großflächigen Krieg an ihren Grenzen wird die EU zudem nicht umhin können, der Ukraine weiterhin Priorität zu geben.
Wirkung von Finanzierungen potenzieren
Mit ihrem Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungs- und internationale Zusammenarbeit (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument – NDICI Global Europe), das Teil des mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 ist, dem Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung Plus (European Fund for Sustainable Development Plus – EFSD+) und der Garantie für Außenmaßnahmen (External Action Guarantee – EAG) verfügt die EU über einen Werkzeugkasten von Beihilfen, gemischten Finanzmitteln und Bürgschaften, um Investitionen so zu skalieren, dass sie eine größere Wirkung in Entwicklungsländern entfalten. Da aber Bürgschaften für den Energie- und Transportsektor vor allem in MICs drastisch anwachsen, werden geringere Finanzmittel als Zuschüsse für die Grundbedürfnisse der LICs zur Verfügung stehen.
Da die Wiederaufbaukosten in der Ukraine sich täglich vervielfachen und europäische Entwicklungsetats schrumpfen, muss die EU die Wirkung ihrer Entwicklungsmittel potenzieren, indem sie die ihre finanziellen Instrumente klüger einsetzt, damit bedürftige Länder unerlässliche Unterstützung bekommen. Da die EU-Kommission bei ihrem Förderprogramm von jährlich 2 Mrd. Euro Budgethilfen vor allem auf 100-prozentige Zuschüsse setzt, erhalten MICs mit moderatem oder gutem Marktzugang tatsächlich mehr Zuschüsse als sie womöglich brauchen. Zugleich leistet die EU so genannte makro-finanzielle Hilfe (MFA) über mittel- und langfristige zinsvergünstigte Kredite für Länder mit Zahlungsbilanzproblemen. MFA kommt allerdings nur in der EU-Nachbarschaft zum Einsatz.
Allerdings könnte die EU ihren Mix von Finanzinstrumenten mit und ohne Zuschusselementen überdenken und ihre Zuschüsse klüger und fairer einsetzen, um dort eine größere Wirkung zu erzielen, wo Hilfe am meisten gebraucht wird.
Eine Entwicklungspartnerschaft für Migration
Der EU und Entwicklungsländern stehen Wege zu einer für beide Seiten vorteilhaften Partnerschaft offen, die sowohl einem großen Teil der Weltbevölkerung zugutekommen würde, wie auch einige der dringendsten Probleme der Welt bewältigen könnte.
Es geht um Migration. Europa steht vor einer demografischen Herausforderung: Seine Bevölkerung altert, es gibt einen Mangel an Arbeitskräften, vor allem in Schlüsselbereichen wie der Gesundheitsversorgung, Bauwirtschaft und der ökologischen wie digitalen Transformation. Eine Studie des EU-Parlaments nennt den Mangel in ökologischen Sektoren „enorm“, während allein in Deutschland die Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter bis 2050 um schätzungsweise 17 Prozent schrumpfen wird. Es werden etwa 400.000 Arbeitsmigranten pro Jahr benötigt, um die Lücke zu schließen. Gleichzeitig rechnet Afrika – im Gegensatz zum Rest der Welt – mit einer schnell wachsenden Bevölkerung: Die „Weltbevölkerung in bestem arbeitsfähigem Alter wird zwischen 2020 und 2040 um 428 Millionen wachsen. Von diesem Wachstum werden 420 Millionen in Afrika sein“.
Die Europäer sollten diese Entwicklung begrüßen und den Zugang von Afrikanern zu Bildung und guter Arbeit unterstützen. Dann könnten eine beschränkte Anzahl junger Leute den europäischen Arbeitsmarkt unterstützen. Stattdessen verhalten sich die meisten EU-Mitgliedsländer im Kern restriktiv und begnügen sich damit, illegale Migration einzudämmen durch strikte Grenzkontrollen, begrenzte Visavergabe und die Rückführung abgelehnter Asylbewerber.
Wohl räumen viele europäische Staaten die Notwendigkeit ein, gut ausgebildete Arbeitskräfte anzuwerben. Doch es fehlt eine EU-Migrationspolitik, die diese Zukunftsaufgaben bewältigen kann. Bestehende legale Pfade werden außerdem nicht umfassend genutzt. Vielmehr geben viele europäische Länder Entwicklungsgelder aus, um an den zentralen Ursachen der Migration anzusetzen – ebenso mit dem Ziel, Migration zu reduzieren –, obwohl Untersuchungen dies als wenig zielführend einstufen. Entwicklungshilfe hat demnach eine sehr geringe Wirkung bei der Abwehr von Migration. Entwicklungserfolge in verschiedenen armen Ländern haben oft zu einem Anstieg der Emigration geführt. Deshalb legen die Erkenntnisse nahe, dass Geber bessere Ergebnisse erzielen könnten, wenn sie Mittel konstruktiv statt zur Abwehr von Migration nutzen würden. Tatsächlich aber gibt es auch eine starke Tendenz, Hilfe von der Bereitschaft von Partnerländern abhängig zu machen, abgelehnte heimische Asylbewerber zurückzunehmen.
Europäische Migrationsabkommen sollten den derzeitigen Fokus auf Entwicklungshilfe und Rückführung überwinden und stattdessen ein breiteres Spektrum abdecken, etwa in den Bereichen Handel, Anpassung an den Klimawandel, Finanzierung von Infrastruktur und menschlicher Entwicklung. Eine EU-weite Kooperation mit Drittländern im Bereich der Migration würde sich zum Ziel setzen,
- Erwerbsmigration zu steigern;
- Menschen, die vor Verfolgung flüchten, einen sicheren und legalen Zugang zu einem Asylantrag zu bieten;
- und einen wirksameren Umgang mit Rückkehrern schaffen.
Legale Pfade können so genutzt werden, dass drei Seiten gewinnen: die Herkunftsländer ebenso wie die Gastländer und die Migranten. „Global Skill Partnerships“ (Globale Kompetenzpartnerschaften) können den Mangel an Fachkräften überwinden helfen, indem sie gezielte Ausbildung in den Herkunftsländern anbieten und einigen der Ausgebildeten den Zuzug in Gastländer ermöglichen. Solche Partnerschaften sind flexibel, orientieren sich an den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes vor Ort, bekämpfen „Braindrain“ durch ein Angebot von Ausbildung, die in Herkunftsländern nachgefragt wird, erteilen Migranten ein Recht auf Arbeit und ermöglichen es den Zielländern, Migration auf legale Weise zu steuern. Einige europäische Länder, darunter Belgien und Deutschland, haben unter dem Druck des wachsenden Fachkräftemangels schon Global Skill Partnerships umgesetzt. In Zukunft sollten diese Ansätze auf den ganzen afrikanischen Kontinent ausgeweitet werden.
Wie es weitergeht
Um langfristig zu gleichberechtigten Partnerschaften zwischen der EU und Entwicklungsländern zu gelangen, ist es unabdingbar, dass Vertrauen wiederhergestellt und strukturelle globale Herausforderungen berücksichtigt werden. Zudem gehören die unmittelbaren Bedürfnisse und Prioritäten der Entwicklungsländer in den Vordergrund gestellt. Das bedeutet auch, dass die EU mit einer Stimme sprechen und größere Übereinstimmung unter ihren Mitgliedsländern finden muss.
Wie Niels Keijzer in seinem Beitrag zum Post-Cotonou-Abkommen schreibt, ist es notwendig, langfristige Allianzen zu gründen um eine nachhaltige Entwicklung zu ermöglichen. Die Verzögerung bei der Unterzeichnung des Abkommens, die von bestimmten EU-Ländern gebremst wird, und die Debatten, die in diesem Zusammenhang stattfinden, legen einige der Schwächen beim Umgang der EU mit Entwicklungsländern offen.
Auf einer praktischen Ebene bietet Team Europe – die gemeinsamen Aktivitäten der EU, ihrer Mitgliedsstaaten und der internationalen Institutionen der Entwicklungsfinanzierung – den Mitgliedsstaaten die Gelegenheit, gemeinsam auf die Bedürfnisse der Partnerländer einzugehen. Es bleiben allerdings offene Fragen, wie Team Europe-Initiativen umgesetzt werden und wie dabei gewährleistet werden kann, dass nicht nur die Interessen der großen Mitgliedsstaaten Berücksichtigung finden.
Die neue EU-Führung, die im nächsten Jahr antritt, muss glaubwürdige, transparente und überprüfbare Politiken entwickeln, Entwicklungsmittel wirkungsvoller einsetzen, und eine umfassende Grundlage für Migrationspolitik finden. Nur so kann die EU eine Partnerschaft zum Wohl aller Parteien etablieren und einen wirksamen Beitrag zur globalen Kooperation leisten.
